基于農民滿意度視角的廣東省精準扶貧政策成效評價

許翔宇，張大斌，凌立文，蔡超敏

（華南農業大學數學與信息學院，廣東 廣州 510642）

精準扶貧是一項綜合化、系統性的工程。廣東省精準扶貧的步伐一直緊跟國家最新的政策，以響應國家扶貧戰略的號召。到2018年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障，基本公共服務主要領域指標相當于全省平均水平是廣東省新時期精準扶貧政策的目標。在具有70.8萬戶176.5萬相對貧困人口的廣東省中，認定了2277條村為相對貧困村。省農業廳、金融辦等一系列扶貧單位采取了各種政策支持，包括特色農業、普惠金融等適合本地特色的政策。

但是，日益突出的城鄉貧富差距問題，是廣東省經濟發展過程中的重大難題。值得注意的是，2007年全省的區域發展系數為0.75，高于全國0.62的平均水平，已接近國際上0.80的臨界值。2009年，廣東省扶貧開發辦提出的“雙到”扶貧模式為本省的扶貧帶來了較大的成效，在一定程度上為緩解區域經濟差異，增強地區發展平衡起到了良好的促進作用［1］。繼“雙到”模式之后，精準扶貧模式的出臺，成為緩解廣東省地區經濟發展水平差異的助力劑。數據顯示，2016年城鄉區域發展協調性增強，區域發展差異系數由0.680調整為0.660，常住人口城鎮化率提高到68.7%。但是0.66的差異系數仍然高于全國的平均水平，區域經濟分化嚴重。僅根據2017年上半年省內21地市的GDP經濟總量數據顯示，珠三角地區的經濟發展增速迅速，占據了全省77%的經濟總量，而粵西、粵北、粵東地區的GDP經濟總量約占全省的1/4，分別為10%、6%、7%。

基于對廣東省整體扶貧滿意度狀況的探究，精準扶貧政策實施成效評估小組于2017年在廣東省21個地級市范圍內進行了扶貧政策的滿意度問卷調研與深度的訪談工作，調研地區覆蓋清遠、茂名、梅州、湛江、肇慶、云浮、韶關、江門以及廣州市增城區等眾多縣市級貧困區。調研時間集中在2017年1～2月，問卷共下發300份，回收291份，經過篩選，其中有效問卷269份，有效率為89.6%。問卷內容主要涉及到調研對象的家庭基本情況、所屬地區、貧困戶對廣東省正在推廣實施的扶貧政策的滿意度評價等內容［2］。參與滿意度評估的惠農政策的選擇，主要是針對廣東省的地域特色與重點產業，并結合省扶貧辦以及各縣市的指導性文件。

《中共廣東省委、廣東省人民政府關于新時期精準扶貧精準脫貧三年攻堅的實施意見》中明確提出廣東扶貧的八項工程，從產業發展、勞動力就業、社會保障、教育文化、醫療保險和醫療救助保障、農村危房改造扶貧等多方面入手，大力實施八項工程，打出政策“組合拳”，讓176.5萬相對貧困人口3年內穩定脫貧。經過對《實施意見》及其考核評估等文件的分析，最終確定在廣東省各扶貧縣市廣泛推行的包括稅費改革、農業補貼、醫療保險、養老保險等在內的12項惠農政策，具體條目見表1。

1 評價方法

針對惠農政策成效的評價，學者們從許多不同的視角進行了研究。鄭沖、胡憲、張大斌等［3-5］學者分別從政策體系框架、扶貧干部、公共品供給等視角對我國惠農政策的執行效果進行了評價。不論是從政策本身的體系框架出發，還是從扶貧干部等參與者的視角，甚至是站在公共品供給這一更高的層次上來評估，不同的視角帶給研究者的信息感知是不盡相同的。廣東省委常委會在重點推進的6項工作中提到，要注重保障改善民生，增強人民獲得感和幸福感。在已有客觀視角的研究基礎上，從農戶的主觀視角出發，對于感知農戶滿意度與脫貧過程中的幸福感尤為重要。

1.1 模糊綜合評價法

模糊綜合評價方法是模糊數學中應用比較廣泛的方法，在對某一事物進行評價時常會遇到由于評價事物的邊界不十分明顯，評價時很難將其歸于某個類別，于是我們先對單個因素進行評價，然后對所有因素進行綜合模糊評價，來避免用“是”或“否”這樣確定性的評價帶來的對客觀真實的偏離。楊立興等學者采用AHP和模糊綜合評估法，從受害者主觀角度出發，對汶川震后處理政策的滿意度進行了定量評估［6］。Calleros等采用滿意度指數因果模型評估墨西哥社會項目的客戶滿意度，旨在評估和改進現有社會計劃，并尋找社會政策的替代方案［7］；高峰對政策評估的內涵、外延、模式和方法進行了探討，提出政策評估的通用模型［8］。王思琪針對農業補貼政策，運用ordered-probit模型對農戶的滿意度以及影響因素進行的分析［9］。借鑒已有的研究成果，將層次分析法、熵權法在處理指標權重上的優勢進行結合，能夠有效的規避單由層次分析法確定權重導致的過分主觀性，模糊綜合評價在處理評價問題中所存在的模糊性和滿意程度的主觀性的問題上更為成熟、合理和有效。該評價模型的基本原理簡述如下。

表1 廣東省廣泛推行的12項惠農政策

若存在評判對象為F，則存在兩個論域，包括因素集F= {F1，F2，…Fm}，評價等級集V={V1，V2，…Vn}，其中m、n分別表示評價因素和評價等級的個數。為了將每一個評價因素量化，需要確定該評價因素隸屬于各評價等級的程度。將第m個因素Fm在第n個評價等級Vn上的概率分布作為隸屬度rij，其中，，則模糊關系評價矩陣為：

在模糊綜合評價模型中，如何確定評價因素的權重向量是極為重要的。本模型采用AHP和熵權法計算評價因素的綜合權重。其權重表示為W= {W1，W2，…Wm}。其次，需要將確定的評語集數值化，一般表示為V= {V1，V2，…Vn}，其中表示第n個等級的評分數值。

根據上述隸屬度矩陣R和得到的評價因素的權重向量計算綜合評定向量S=W×R，綜合得分u=V×ST，將每項政策的綜合得分進行排序，則可以得到各項惠農政策的成效排名，以及農民對某一具體政策的滿意程度，從發現問題的角度改進和優化已有的扶貧措施。

1.2 評價因素權重的確定

評價過程中，各項扶貧政策權重的確定是極為復雜且重要的。層次分析法作為一種定性和定量相結合的、系統化的、層次化的權重分析方法，廣泛應用于國有企業、配電網能效、煤炭、地理等領域的績效評價中。申志東［10］、劉朝亮［11］、劉香［12］、陳小麗［13］等學者均采用層次分析法對系統評價指標進行賦權。

層次分析法的運用首先在于建立包括目標層、準則層和方案層在內的層次結構模型。其次，構造成對比較矩陣，即將同一層次的元素關于上一準則的重要性進行兩兩比較，本研究采用較為常用的五標度法。目的在于針對某一個標準，計算各備選元素的權重。判斷矩陣權重的計算方法一般采用根法（幾何平均法），首先需要計算原始判斷矩陣A的每一行元素的乘積，再開m次方根，得到矩陣B，其中m是矩陣的階數，即需要比較的元素的個數。aij為判斷矩陣A中第i行第j列的元素。

矩陣B進行歸一化處理得到矩陣C，矩陣C即為所求的權重向量。WAHP= {W1，W2，…Wm}；其中：

計算判斷矩陣的最大特征值λmax，其中(AW)i表示向量AW的第i個元素，

最后的一致性檢驗中，查找相應的平均隨機數一致性指標RI，計算一致性比例CR。若CR＜1，認為判斷矩陣的一致性可以接受，否則應對判斷矩陣進行適當的修正。一致性指標的計算包括：

層次分析法確定權重主觀性較強，而熵權法作為一種更為客觀的求權重的方法，應用在綜合評價中較多，國內學者一般將熵權法與層次分析法、灰色關聯分析、Topsis等其他系統評價方法相結合。2015年，羅盛鋒運用改進的熵權法與TOPSIS模型對三個處于滇桂黔石漠化集中連片特困區的生態旅游景區扶貧景區扶貧績效進行評價［14］；2014年，曾偉凡運用層次分析法和熵權法理論及原理構建地址公園綜合評價指標層次結構模型［15］。將熵權法與模糊綜合評價相結合時，需定義評價系統中第j個指標的熵［16］為：

式中k= 1/lnt，t為評語集中評價等級的個數；Pr為某個評價指標處于各個評價等級r上的概率，且0≤Pr=1，∑Pr=0時，Sj=0，則第j個指標的熵權表示為：

則最后由熵權法得到的權重表示為WSHANG={W1，W2，…Wm}。

層次分析法側重于主觀表達，其權重受專家、政策制定者等主觀偏好的影響，但是熵權法則更注重數據本身蘊含的信息，是純客觀的賦權方法。在惠農政策的重要性權重的確定中，政府根據當地的不同情況會偏好于選擇適宜的政策大力實施，因地制宜，因地施策，所以在該種政策賦權的情況下，主觀權重也具有一定的說服力。本研究中，將主觀權重與客觀權重分別賦權0.5以求得綜合權重。將綜合權重表示為：

2 廣東精準扶貧政策成效評價

2.1 數據來源

研究數據主要來自政策文件、經濟報告中公布的宏觀數據以及調查問卷得到的微觀數據，調查問卷主要針對廣東省各縣市的扶貧對象，調研內容主要集中為農戶對于扶貧政策的了解情況和滿意程度。我們將農民對政策的滿意程度分為了5個層次，分別為“非常滿意”“比較滿意”“良好”“一般”“不滿意”。整理數據時，根據調研村所在的區域將所有問卷數據劃分到珠三角、粵東、粵西、粵北4個區域中進行統計，其中珠三角包括廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州等地，是整個廣東省的經濟發展主體區域；粵東范圍內的汕尾、揭陽、潮州、汕頭借助珠三角區域的經濟實力，發展良好；而粵西地區的湛江、茂名、陽江、云浮、肇慶以及粵北區域內的韶關、清遠、梅州、河源、云浮等地的貧困狀況較為嚴重。由于粵北大部分地處山區，貧困村的分布更多，貧困村分布密度如圖1所示。

考慮到各區域貧困發生率的差異，在組織調研工作時，粵北地區問卷量相較于珠三角地區和粵東地區數量更多。根據最終回收有效問卷的數量統計，粵西地區有效問卷88份，粵北地區106份，粵東地區和珠三角地區分別為49份、26份。通過對問卷數據的整理和基本統計分析，結果見表2。

2.2 確定權重

圖1 廣東省地級市貧困村分布

表2 廣東省精準扶貧背景下惠農政策農民滿意度統計

2.2.1 層次分析法確定權重 首先根據AHP構建層次結構模型以及比較矩陣（表3），兩兩之間的重要性主要根據廣東省扶貧辦的文件，新聞報道以及政府通知中對政策的相關分析以及行業內專家打分得到。

由式（2）、式（3）計算得到12項惠農政策的權重為：

對由AHP確定的權重進行一致性檢驗，由式（5）計算得到CI與CR指標值分別為0.082和0.054，均小于0.1，則說明判斷矩陣較為合理，不需要再進行調整。

2.2.2 熵權法確定權重 根據式（6）計算得到12項惠農政策的信息熵w為：

根據式（7）得到由熵權法確定的權重WSHANG：

表3 12項惠農政策判斷矩陣

2.2.3 確定綜合權重 根據式（8），將由AHP和熵權法求得的指標權重進行計算，得到主觀與客觀結合的綜合權重，最終確定權重W為：

2.3 模糊綜合評價

農民對于政策的滿意度的評價，諸如“非常滿意”“比較滿意”等評價尺度正是一種模糊評價的體現，具有描述的非精確性，在已有眾多的研究文獻中，模糊綜合評價方法在此處的運用是具有良好的研究價值的。評價的具體過程包括對因素集和評語集的確定，計算評價對象的隸屬度矩陣以及對象權重，最后計算綜合評定值，并進行分析。

廣東省推行的扶貧政策構成了模糊評價的因素集合，表示為因素集F={稅費改革F1，農業補貼F2，農村合作醫療保險F3，新型農村養老保險F4，農村最低生活保障制度F5，家電下鄉F6，汽摩下鄉F7，小額信貸F8，農業保險F9，農村危房改造F10，新型農村社區建設F11，農村基礎設施建設F12}；受訪農戶對于扶貧政策的評價構成評語集，表示為評語集D={非常滿意，比較滿意，良好，一般，不滿意}。

根據原始的惠農政策農戶滿意度評價表的數據整理得到十二項待評價惠農政策的隸屬度向量，根據式（1），得到模糊評價模型的隸屬度矩陣R為：

由式（9）的W綜合權重和式（10）的隸屬度矩陣R得到綜合隸屬度向量S：

最后，根據評語集的數值化結果，將農民對政策的滿意程度的5個等級數值化，分別定量為：非常滿意100分，比較滿意85分，良好70分，一般60分，不滿意50分，W2=（100，85，70，60，50）可表示為向量形式。5個等級的總分為100+85+70+60+50=365。綜合評定值V為：

綜合評分73.587分即為受訪農戶對12項惠農政策的綜合滿意度，得分處于良好（70）與比較滿意（85）之間，屬于良好的評價范圍，說明廣東省各縣市參與了精準扶貧項目的農民對各項惠農政策的總體評價為良好。針對每一項政策的單項得分，評價者能夠通過滿意度分值高低，從整體上得到每一項政策的滿意度排序，這對于政策實施者從宏觀上來了解實行至今的惠農政策的總體滿意度情況，具有一定的參考意義。從滿意度分值的排序結果來看，農村合作醫療保險（F3）、農村基礎設施建設（F12）、家電下鄉（F6）等政策的滿意度位居前列，滿意度相對較低的的有小額信貸（F8）、農業保險（F9）以及新型農村社區建設（F11）。具體分值見表4。

根據上述方法，同樣確定了珠三角、東西翼以及北部山區4個區域的政策權重，得到最后4個區域的綜合滿意度分值，分別為珠三角78.3、粵東76.086、粵西72.565、粵北73.581，具體滿意度如圖2所示。

根據模糊綜合評價模型，得到廣東省4個區域的滿意度綜合評價結果，滿意度統計及滿意度評分結果見表5和表6。

整體上，粵北地區和粵西地區的滿意度相較于珠三角和粵東區域而言，呈普遍偏低態勢。調研結果發現，不論是珠三角還是粵東西北，農村合作醫療保險都有著較高的滿意度，基本達到80分以上的高度評價。農村合作醫療保險作為我國農業戶口自己創造的互助共濟的醫療保障制度，對于保障農民獲得基本的衛生服務、緩解農民因病致貧和因病返貧方面發揮了重要的作用。從農戶訪談中我們分析得出，自2002年推出以來，該政策經過多次優化調整，不斷提高人均補助標準。該政策因為實施年度久，農戶參與度高且了解程度深，對于該政策對自身生活的保障有著深刻的感知，所以評價普遍較高，滿意度居榜首。與高滿意度相反的是農業保險和小額信貸兩項政策，在珠三角、粵東西北的不同調研區域的結果均表明，農業保險與小額信貸的滿意度極低。農民往往以“人的保險都沒錢買呢，還給地買保險？”為理由拒絕購買農業保險。雖然在精準扶貧政策資源的大力投入下，國家給予農戶極大的政策傾斜與免增收增值稅等優惠措施，但是農戶普遍對于購買保險沒有任何的意識，甚至很多都把“保”“貸”當成了“騙”。造成這種現象的原因：一方面在于農村從事農業生產的農戶年齡普遍偏大，受教育程度不高，對于保險沒有很好的認識，對新事物的接受能力差，依靠農業收入低的情況下，更不可能預先消費來保障“靠天吃飯”的土地；另一方面在于農業保險和小額信貸的基層宣傳工作的缺失，導致農戶保險意識薄弱，觀念保守，不愿嘗試。

表4 廣東省精準扶貧背景下惠農政策農民滿意度模糊綜合評價結果

圖2 廣東省四大區域政策綜合滿意度分布

表5 廣東省各區域政策滿意度統計結果

表6 廣東省各區域農戶惠農政策滿意度評分結果

粵西地區的基礎設施建設相較于粵東和粵北滿意度較高，主要是由于近幾年粵西地區高速和鐵路線路的相繼開通，給人們的出行和農產品的運輸提供了很大的便利。粵西的茂名作為對外聯通的交通樞紐，近兩年，云茂高速公路、汕湛高速、深茂鐵路的相繼開通，逐漸形成了粵西地區“對外交通高速化、市域交通快速化、港口建設現代化”的立體體系。人們普遍感受到出行便利性的增加。粵北地處山區，自然資源條件差，經濟發展優勢甚微，調研結果顯示，粵北地區的農村最低生活保障制度得到了最高的評價。由于粵北山區貧困態勢最為嚴重，重點扶貧縣的五保戶、特困戶、低保戶數量相較于其他區域更多，最低生活保障制度作為貧困人口的一種直接救濟，貧困戶感知迅速，范圍廣。

造成滿意度差異的原因主要有以下幾個方面：（1）自然條件與經濟基礎的差異。珠三角作為廣東省經濟發展的主體，無論在人才資源、生產能力上都具有絕對的優勢。粵北地區的清遠、韶關等地石多土少，良田較少且分散，水資源缺乏，屬于典型的資源匱乏型的貧困，其中還包括一部分銀旱澇不均而導致的水庫移民；粵東粵西地區土地貧瘠，肥力差，生產能力薄弱。（2）前期政策和社會經濟的差異。改革開放以來，廣東省承擔了經濟發展的重要任務，工業、服務業成為發展的重點，珠三角地區成為發展主力，集聚政策和資源優勢，東西兩翼在這個發展過程中主要充當了人才輸入的角色，自身產業的發展滯后。（3）制度供給差異是區域經濟差異形成的根本原因，致貧原因的差異導致不同區域農戶對于不同政策有著不同的接觸程度，從而導致評價態度的差異化。

3 結論與建議

本研究運用系統工程的理論和方法，在對精準扶貧背景下惠農政策成效的農戶滿意度視角進行系統分析的基礎上，建立了針對廣東省惠農政策的模糊綜合評判模型，并以廣東省21個地級市為研究樣本收集的調研數據進行了實證分析，最后評價結果證明了精準扶貧在各縣市的反響良好，參與扶貧的農戶的整體滿意度較高，農村合作醫療保險、基礎設施建設、家電下鄉等惠農政策的滿意度居前列，且珠三角、東西翼和北部山區的滿意度居前列的3項政策與總體呈現的結果大體相似。

針對本研究分析的結果，總結目前扶貧工作中的不足之處并提出改進意見是進行該項評價的宗旨。現就上述數據與分析所反映的問題提出以下對策建議：

（1）增強精準扶貧政策的宣傳力度。在調研過程中發現，農戶對小額信貸、農業保險等惠農政策的滿意度較低，其原因大部分在于農戶對于金融保險知識的匱乏，這些政策沒有真正融入到老百姓的生活中，一般在產業扶貧等具有一定商業性質的扶貧區域接觸較多，對于該類扶貧政策，建議精準扶貧工作人員分而治之，對于普通農戶應該加大宣傳力度，進行金融概念以及保險制度性的統一講解與宣傳，讓有需要的貧困戶能夠逐步建立保險意識，真正利用好國家的幫扶投入；另一方面，對于接納了小額信貸與農業保險等惠農措施進行脫貧的農戶進行一定規模的精細化講解培訓，使之得到更加深入、有效和規范的融入。

（2）明確區域特征，緩解馬太效應。調研發現，廣東省貧困村的分布具有明顯的地域差異，21個地級市整體劃分為四大區域，即珠三角、東翼、西翼和北部山區，具有明顯的財富分布不均，貧富差距大的現象。雖然近幾年的扶貧措施讓區域化差異有所緩解，但從全國水平來看，仍然屬于區域經濟差異較大的地區。珠三角毗鄰港澳，經濟、交通及海運發達，人力資源充沛，具有雄厚的資金基礎；東翼靠近珠三角，具有良好的被帶動的發展優勢；西翼區位條件較好，同時有工業基礎［17］。而北部山區交通不便，地處丘陵。其中梅州、韶關、清遠、河源、湛江等地貧困態勢更為嚴峻，貧困村比例達到了整個廣東省貧困村總數的59.8%。汕頭、潮州、惠州貧困村分布相對較少。建議借助珠三角的優勢力量，優化資源配置，帶動東西翼特別是北部山區的發展，有效緩解區域發展過程中的“馬太效應”。同時，根據區域特征來研究扶貧工作的滿意度會讓評價過程更加精細化，評價結果具有代表意義。

（3）構建“五位一體”高效扶貧模式。在深入與村委以及農戶交流的過程中發現，農戶主觀的滿意度受到多方面的影響，政策的內容雖然是基本的影響因素，但是在整個扶貧過程中，村委的工作態度，當地政府部門的支持，扶貧單位專職人員的扶貧心態，企業的投入項目都關乎貧困戶對于扶貧整體的滿意程度。全方位的配合有利于扶貧政策落實的實效性和有效性。英德市建立的以對口扶貧單位、農產品供應鏈企業、農業科學院發展研究所、村民委員會、鎮政府為“五位一體”的模式對于構建高效的扶貧模式具有很好的借鑒作用。

在學術研究中，僅僅通過滿意度的視角來評估政策實施的效果，集中于扶貧對象的主觀意愿，忽略了扶貧工作人員的實際努力與投入、扶貧區域狀況的改善等客觀影響因素必然是不夠的。在后續的研究中，一方面要從更多的視角綜合評判惠農政策的成效，搭建一個具有信服力以及可轉移性的評價模型；另一方面，根據珠三角、粵東、粵西、粵北的區域特征來研究扶貧模式和效果是今后要繼續努力研究與分析的方向。

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