發達國家生產者責任延伸制度實施情況及經驗總結

文/中國物資再生協會電子產品回收利用分會 劉雨濃

生產者責任延伸（Extended Producer Responsibility,以下簡稱EPR制度）是指將生產者對其產品承擔的資源環境責任從生產環節延伸到產品設計、流通消費、回收利用、廢物處置等全生命周期的制度。目前，主要經濟合作與發展組織（OECD）國家相繼針對包裝物、報廢汽車、廢電池、電子廢物等產品建立起符合本國情況的EPR管理制度。根據各國國情，以及各產品廢棄特性和管理要求的不同，具體的EPR運行機制也有所差異。

一、歐盟

EPR制度是歐盟廢物管理的重要政策工具，歐盟將其定義為：產生者必須承擔產品使用完畢的回收、再生或者廢棄處理的責任，并將產品的回收、再生和廢棄處理的責任完全歸于產品的生產者。2003年2月歐盟公布了《關于廢棄電器和電子設備的指令》（WEEE指令）和《關于限制在電器電子設備中使用某些有害成分的指令》（RoHS指令）。2008年12月歐盟委員會啟動了WEEE指令修訂案，2012年7月24日正式發布第二版指令，并于2012年8月13日正式生效實施。各成員國以該指令為依據，根據各國情況轉化為本國適用的法律法規。

在具體實踐中，企業通常加入生產者責任組織（PRO），以保證達到依據該指令制定的各國廢電池管理要求，包括根據自身產品的類型，進行恰當的產品標注、注冊以及匯報并監控回收量和回收實施情況，按照各項時限要求進行注冊、繳納處理資金及履行其他相關責任。對于毒性較高的電池（如鉛蓄電池），瑞典和德國等國家均采用押金返還制度，即消費者在購買時需要繳納押金，返還時銷售商必須接受，并交給正規的處理企業，同時在消費者購換新品時扣除押金。

返回率（Return Rate）是歐盟近年來提出的一個評估廢電器回收效果的新概念。返回率是指回收廢電器的重量占連續三年平均投入市場新產品重量的比例。圖1為2014年歐盟主要成員國廢電器的返回率。由圖1可知，歐盟多數成員國廢電器的返回率在30%-50%之間。最高廢電器返回率的成員國是瑞士（CH），達到78.26%；其次是愛爾蘭（IE）和挪威（NO），分別達到54.31%和52.43%。

圖1 2014歐盟主要成員國廢電器返回率

二、日本

日本是亞洲最早實施EPR制度的國家，相關立法主要包括：2000年頒布的《促進循環社會形成基本法》、2000年施行的《包裝容器的分類收集和循環利用》、2001年4月修訂的《固體廢物管理和公共清潔法》、2001年施行的《資源有效利用促進法》和《家電再生利用法》、2005年施行的《報廢汽車再生利用法》、2013年施行的《日本小型家電再生利用法》。其中，《家電再生利用法》是EPR制度實施較有代表性的法律之一，實施對象主要為廢棄家用電器，產品范圍主要包括空調、電視機、電冰箱、洗衣機和干衣機。

《促進循環社會形成基本法》是日本生產者責任延伸制度有法律位階較高的基本法，并輔以專門的單項法規，從而構建了一套比較完善的生產者責任延伸制度法規體系。在生產者責任延伸制度的具體規定方面，日本規定生產者在產品使用和廢棄之后，應該對產品的處理和循環利用承擔一定的責任。在產品的設計和原材料的選用上，日本也有比較嚴格的規定，要求其提供產品的相關信息，為產品廢棄之后的回收和循環利用提供便利。

《家電再生利用法》明確了利益相關方的責任。與大部分國家的EPR管理制度不同，該法案實行“誰消費，誰付費”原則，即消費者在家電廢棄時支付廢棄物收集、運輸和再生利用費用，并對將廢棄家電返還至購置家電時的零售商負責。零售商則主要對收集其所銷售的家用電器并向生產者和進口商轉運負責。生產者和進口商并不直接承擔廢棄家電回收處置的經濟責任，其責任主要體現為應在指定場所收集和再生利用其所制造或進口的家用電器，且回收場所必須具備再生利用的條件，以有利于零售商和地方政府順利交付廢棄家電。同時，規定滿足一定標準的中小規模生產者和進口商可委托特定實體代為承擔回收和再生利用責任。

三、韓國

韓國于2003年頒布了《促進資源節約和再生利用法案》（以下簡稱《再生利用法案》），以及《電器電子廢物資源循環利用和報廢汽車法案》（以下簡稱《電子廢物和報廢汽車法案》），確立了EPR法律基礎，并明確了覆蓋產品范圍、各方角色責任分配以及運行機制等。

截至2014年，《再生利用法案》和《電子廢物和報廢汽車法案》對42類產品實施了生產者責任延伸制度（見表1）。并由韓國環境部每年發布EPR目錄內各類產品的年度強制回收目標。該回收目標由韓國環境公團（KECO）會同相關產業協會、企業組成的聯合委員會確定。

表1 韓國EPR覆蓋的產品范圍

韓國參與電子廢物管理的主要相關方有韓國政府、PRO和KECO。韓國政府負責政策制訂，包括開發和推廣新技術、限制有毒有害物質的使用、促進再生利用等。其中，環境部負責頒布和修訂相關法律和條例，決定EPR類目和強制再生利用率，許可PRO組織的建立，支持并管理地方政府和KECO，并協調和解決利益相關方之間的矛盾。地方政府主要負責實現EPR產品的分類回收、再使用和再生利用。PRO通過生產者或進口商可自行委托或通過資助受環境部認證，代為開展廢棄物回收和再生利用活動的再生利用商，并定期向韓國環境公團提交履責情況報告。KECO作為受韓國環境部直接領導的半公立管理機構，對生產商和進口商以及PRO的回收利用行為進行核查監督，以確保相關企業和PRO落實依法確定的強制回收目標，對于在非授權設施中實現的再生利用數量不被視為履行生產者責任（見圖2）。

圖2 韓國EPR的責任分配機制

《再生利用法案》中明確了生產者、進口商和消費者等利益相關方的責任。生產者和進口商必須自行出資建立從事回收利用的PRO來履行規定的回收和再生利用義務。生產者和進口商需按季度向PRO繳納韓國EPR系統運行所需的費用，并利用收繳的費用委托相關從業者開展廢物再生利用。同時，生產者和PRO通過訂立公開的再生利用合同，監視再生利用的過程。生產者和進口商被要求通過發展再生利用技術，采用資源高效利用設計，限制危險物質使用、生產和進口易再生利用產品、在產品包裝物上張貼分類丟棄標簽等措施來促進再生利用。對于產品的消費者，其主要承擔廢棄物的回收和對可再生利用廢棄物的分類責任。

四、發達國家EPR制度實施經驗

作為一種環境政策工具，EPR制度適用于多種類型廢棄產品的管理，已在不同國家和地區普遍推行。發達國家政府在制定EPR制度時，主要從回收責任、經濟責任、產品合規責任、信息披露責任入手，將生產者對其產品的責任延伸至產品的全生命周期。歐、日、韓EPR制度生產者承擔責任實施情況見表2：

表2 各國家廢棄電器電子產品EPR制度實施情況

從表2可以看出，發達國家的生產者要承擔廢棄產品回收處理的行為責任，同時強調了生產者和進口者承擔回收處理的行為和信息披露的責任。結合EPR制度在各國的實施情況，得到以下幾點可借鑒經驗用于完善我國EPR制度：

（1）加強頂層立法，將EPR制度納入法律法規

發達EPR制度的成功實施，離不開完善的法律體系的支撐。鑒于我國目前EPR的法律制度不完善，因此可首先在《固體廢物污染環境防治法》和《循環經濟促進法》中對生產者的責任做出原則性定義，明確生產者的責任范圍，合理劃分各相關方責任，通過訂立國務院層面的行政法規來構建完善生產者責任延伸的制度體系。

（2）設定回收率目標，激勵企業承擔廢電器回收責任

從發達國家EPR實施經驗可以看出，收集率指標的設定是鼓勵企業承擔資源回收的重要手段。國辦頒布的《生產者責任延伸制度推行方案》（國辦發〔2016〕99號）中也明確提出回收再利用率目標。未來的工作重點在于，結合發達國家先進經驗和我國廢電器管理實際情況，研究一套適合我國的廢電器回收率計算方法，激勵生產者和進口商為達到目標積極拓展回收渠道，擔當起整個廢電器回收流程的主導者。

（3）開展生態設計，緩解廢電器末端處置壓力

生產企業應進一步強化生態設計，根據《國家鼓勵的有毒有害原料（產品）替代品目錄》，積極開展電器電子產品有毒有害物質替代技術的研究與應用，采用少/無廢、少/無毒制造原料。產品還應采用輕量化、單一化、模塊化、易維護、易拆解的設計，緩解廢電器末端的處置壓力。

（4）強化高值化利用技術，提高廢電器再生利用率

廢電器的資源化再利用是整個廢電器管理的重要環節，強化典型電器電子產品高值化利用技術研發，提高產品附加值，提升廢電器處理企業的盈利能力和競爭力。開展廢電器產品中關鍵材料回收及再利用技術研發，實現關鍵材料在電器電子產品產業鏈中的閉環循環。

（5）加強信息公開，推動廢電器的規范處理及利用

生產者應將投入市場產品的質量、安全、耐用性、能效、有毒有害物質含量等方面的內容作為強制公開信息，在包裝標明相關標識，面向公眾公開，提升公眾對廢電器的科學認識。涉及零部件產品結構、拆解、廢棄物回收、原材料組成等內容作為定向公開信息，面向廢棄物回收、資源化利用主體公開，促進廢電器的末端處置。