韜光養晦：尚武島國的隱忍與蓄勢
——日本網信軍民融合發展情況及經驗啟示

◎華屹智庫

第二次世界大戰結束后，日本淪為戰敗國，其軍工生產發展受到了國際社會的嚴格控制與監督，軍事力量的發展也受到了種種限制。在這種特殊的歷史因素與政治環境下，日本政府采取了先富國、后強兵的軍事發展戰略，并以維持強大的軍工生產潛力為目標，通過積極牽引和激勵民間企業大力發展軍民兩用技術等手段，逐漸走出了一條“以民掩軍、寓軍于民”的特色軍民融合發展道路。作為軍民融合的重要領域，日本對網信軍民融合的推進也基本遵循了這一發展模式，并取得快速發展。當前，日本已成為世界上信息化程度最高、網絡信息技術最發達的國家之一，同時也是亞洲最早將信息技術應用于國民經濟部門和社會生活的國家，其在網信軍民融合發展過程中的一些經驗做法值得我國思考借鑒。

一、發展優勢

作為地少人多、資源稀缺的島國，日本高度重視通過發展科學技術并借助美國的各種扶持援助推動經濟發展，同時為網信軍民融合的發展打下有利的優勢條件和基礎。

（一）雄厚的經濟實力

第二次世界大戰使日本遭受重創，日本經濟陷入全面崩潰的邊緣，戰前積累的財富幾乎喪失殆盡。但二戰后隨著冷戰的拉開序幕和對峙加劇，美國基于實現自身全球霸權戰略的需要，將日本視為其抵御蘇聯影響的橋頭堡，開始轉變政策幫助日本恢復經濟，不僅在政治、軍事上給予了保護，還在經濟上給予了大力扶植和援助。再加上朝鮮戰爭中日本因地理位置原因成為了美國軍事基地和軍需供應站，以及二戰后日本制定了合乎國情的經濟發展戰略、沒有養軍隊的束縛、第三次科技革命的興起與發展等多方面原因，日本的經濟得到了成功復蘇和快速發展。日本國內生產總值（GDP）于1961年超越中國，1968年超越德國躍居世界第三，并于1980年超越前蘇聯，一舉躍升為僅次于美國的世界第二大經濟強國。此后日本的經濟發展雖然經歷了長期的緩慢衰退及長期的緩慢復蘇，但其GDP一直保持世界第二，直至2010年才被中國超越退居世界第三。另外，根據《日本經濟新聞》2017年10月22日報道，最近5年來日本海外資產增長近50%，約是GDP的兩倍。雄厚的經濟實力為日本網絡化、信息化的發展乃至網信軍民融合的推進提供了有力的財力支持。

（二）巨大的民企潛力

二戰結束后，日本一直沒有形成一套獨立完整的國防科研生產體系，但日本民間企業卻蘊含著巨大軍事生產潛力，其在國防研究開發能力、技術水平、經濟實力和經費投入等方面都具有強大的優勢。在2013年全球百強軍工企業中日本占有4席，其中三菱重工排名第27、三菱電機排名第68、川崎重工排名第75、日本電氣公司（NEC）排名第93。在2016年全球百強軍工企業中，日本上榜企業增至9席，為亞洲國家中上榜企業最多的國家。在2017年全球百強軍工企業中日本仍留有8席，比俄羅斯還多2席，其排名最靠前的三菱重工由第36位躍升至第21位。盡管受政治因素限制日本軍工生產能力遠遠低于其他國家，但是其軍民兩用技術卻得到了長足的發展。就電子技術而言，日本技術水平整體優于歐洲并接近美國。盡管日本有意掩蓋自主軍事生產實力，但事實上日本高科技發展規劃中的大部分科研項目都與軍事應用相關或可直接用于軍事目的，其民間企業不僅在經濟競爭力上位居前列，同時也蘊含著巨大的軍事生產潛力。另外，在2015年全球網絡安全企業500強中，日本也有2席入圍且均進入百強之列，其中日本電信電話公司（NTT）排第62位。

三菱重工生產的部分武器裝備

（三）先進的信息技術

早從上世紀50年代起，日本就致力于信息技術及其產業的發展。到60年代末，日本第一臺國產大型計算機投入使用，日本計算機技術進入世界領先國家行列。70年代至80年代中期，日本信息產業平均每年以近30%的速度增長，成為世界上唯一國產計算機過半的國家，總體信息水平超過歐洲并接近美國。90年代中后期，為復蘇受低迷經濟影響的信息產業，日本加大信息基礎設施建設及信息技術開發投資，其中科研經費五年內（1996-2000年）增加了5倍。至2002年，日本電子信息產品市場規模高達3800億美元，是僅次于美國的全球第二大電子信息產品生產國，在信息技術及其產品開發、市場占有率，以及計算機尖端核心技術等方面僅次于美國；在數據壓縮技術、影像技術、筆記本電腦顯示技術方面則居全球領先地位。2015年，世界經濟論壇發布的年度世界信息技術報告顯示，日本的信息通信技術成熟度排全球第十位。在2016年美國福利斯特調研機構發布的報告中，日本是僅次于美國的世界第二大信息技術市場。

（四）堅實的美日同盟

美日同盟是二戰后在特定歷史條件下的產物。從二戰結束初期開始，美日同盟大致經歷了“附庸同盟”、“互助同盟”和“伙伴同盟”三個階段。從各個時期分析，由于雙方在亞太地區甚至全球范圍內有不斷交迭和發展變化的共同戰略利益，美日同盟不斷發展和加強的態勢不減。在網絡空間領域方面，日本政府十分重視推進日美網絡安全對話，共同應對網絡安全問題。其中，2013年5月，美日政府舉行首次正式網絡安全對話，并發布了關于加強網絡防御合作的聯合聲明。2014年2月，美日國防部門舉行首次網絡防御工作組會議，決定攜手打擊網絡黑客，為此雙方將共同舉行網絡演習、培育反黑客人才并加強反黑客部隊交流。2015年4月，美日舉行外長和防長“2+2”磋商會議，并聯合發表新版《美日防衛合作指針》，將允許美日新增太空安全和網絡安全等領域的軍事合作。2015年5月，美國宣布其網絡防御保護傘將擴大至日本，以助力其亞洲盟友應付針對軍事基地及基礎設施的網絡攻擊威脅。2016年8月，美日政府舉行第四屆網絡安全對話，雙方決定加強網絡安全合作，合作議題包括關鍵基礎設施安全、防護能力建設、信息共享、軍事網絡合作、網絡犯罪打擊及網絡空間的國際安全問題等。

二、實現途徑

除了雄厚的經濟實力、巨大的民企潛力、先進的信息技術和堅實的美日同盟等發展優勢外，日本政府在網絡化、信息化過程中，還結合國情實際采取了一系列重要舉措，包括出臺政策性文件及法律法規、推行軍民兩用技術發展策略、實施經費補貼及稅收優惠以及加強信息技術人才教育培養等，大力推進和深化網信軍民融合的發展。

（一）出臺政策性文件及法律法規，為網信軍民融合提供指導和保障

在網絡化、信息化發展過程中，日本政策重視通過出臺政策性文件及相關法律法規，為網信軍民融合發展的推進提供指導和保障。一是出臺政策性文件提供戰略指導。日本政府于2000年11月發布了包含信息安全政策的《IT國家基本戰略》，提出日本將在5年內建成世界上最先進的IT國家；2010年5月批準《保護國民信息安全戰略》，提出2010年至2013年的具體努力項目，重點包括重要基礎設施（如鐵路公司、金融機構電腦系統等）應對黑客攻擊的早期行動演練及防范系統開發等；2013年6月發布《網絡安全戰略》，提出創建“領先世界的強大而有活力的網絡空間”，實現“網絡安全立國”的目標；2015年5月通過新版《網絡安全戰略》，提出政府應與民間加強網絡安全領域多方面合作等原則，以應對日益復雜的網絡安全環境。二是出臺法律法規提供基本保障。進入21世紀以來，日本出臺了多部網絡與信息安全領域的基本法律（案）。其中，日本政府于2001年1月正式實施《構建先進信息與通信網絡社會基本法》（簡稱“IT基本法”），明確國家和地方政府的責任，保障關鍵基礎設施的安全，并為形成先進信息和通信網絡社會制定優先發展政策；2002年至2003年陸續頒布了《特定電子郵件法》、《反垃圾郵件法》、《個人情報保護法》及《交友類網站限制法》等一系列網絡安全方面的基礎法案，為打擊網絡犯罪、凈化網絡空間提供法治保障。日本國會于2014年11月通過《網絡安全基本法》，明確將新設以內閣官房長官為首的 “網絡安全戰略本部”，統一協調各部門的網絡安全對策，并加強與日本國家安全保障會議、IT綜合戰略本部等其他相關機構的合作。

（二）組建信息安全工作專責機構，為網信軍民融合提供管理保障

日本政府組建了許多分工明確的網絡與信息安全工作專責機構，不僅緊密了政府部門與防衛省之間統籌協調，也增進了防衛省與民間企業之間的安全合作，為網信軍民融合發展提供了有力的管理保障。一是組建信息安全專門機構并明確分工。包括經濟產業省“信息安全對策辦公室”、IT戰略本部“信息安全對策推進會”、信息處理振興協會“信息技術安全中心”、電子商務促進會“電子商務安全工作組”以及“日本網絡安全協會（NPO）”等。“9·11”事件后，日本政府對各部門信息安全工作進行了明確分工，其中防衛省負責組織網絡防御技術研究、監督與促進軍民兩用技術研發及防范高軍用價值兩用技術外流等工作，總務省負責整合高性能反恐怖網絡安全系統等工作，經濟產業省負責提供非法接入和計算機病毒等相關信息，警察廳負責打擊網絡犯罪活動，外務省負責網絡安全領域國際合作。二是防衛省特別成立網絡防御委員會。作為防衛省和民間企業加強合作的一項重大舉措，日本防衛省于2013年7月成立了網絡防御委員會（CDC：Cyber Defense Council），該委員會主要任務是通過共享最新網絡攻擊人手法和技術發展趨勢等情報信息，強化防衛省與參會民間防衛企業之間的合作關系，進而提高防衛省與民間防衛企業共同應對網絡攻擊的能力。三是成立網信領域跨部門合作組織。為更好維護國家網絡信息安全，日本建立了以內閣秘書處為領導，政府部門和私營部門共同參與、分工明確、相互協調的網信跨部門合作組織。這些組織包括“國家應急響應小組”、“計算機應急響應小組協調中心”（JPCERT/cc）、“電信信息共享和分析中心”、“保護工程能力、技術操作、分析和響應委員會”（CEPTOAR）、“非法程序對抗措施委員會”（UPCC）、“網絡恐怖主義應對委員會”（CCC）以及“網絡事件移動協助小組”（CMAT）等。

（三）確立軍民兩用技術發展戰略，為網信軍民融合提供有利空間

由于軍事力量的發展受取了極大的政治限制，日本政府轉而以推進經濟快速發展及維持強大的軍工生產潛力為目標，確立了“以民掩軍、藏技于民”的軍民兩用技術發展戰略，并持續貫徹落實，不僅成功將軍事技術研發生產能力隱藏在民間企業中，也為網信軍民融合發展的推進提供了有利的空間。一是發展軍民兩用技術，暢通“民參軍”渠道。由于日本私營企業的科研力量雄厚，具備較強的軍品生產能力，技術水平基本達到或接近世界先進水平。日本政府幾乎沒有花費過大量的資金進行大規模基礎性科研工作，許多高新技術都是由民間研究開發出來，首先應用于具有廣闊市場前景的民用工業、商業部門，然后再有選擇地應用于軍事領域。這種技術研發倒轉型結構使一些民品生產企業可輕而易舉轉入軍品生產軌道。二是發展軍民兩用技術，促進軍工企業穩定發展。發展軍民兩用技術具有減少國家投資的風險、降低武器裝備成本并有利于軍工企業自身穩定發展等優點。日本國防采購利用國防合同這一手段，促進先進技術特別是具有民用或兩用用途的先進技術發展。1995年，日本防衛廳（2007年1月升格為防衛省）對海上裝備進行了評估審查并將船體、柴油機、計算機等從軍用標準中清除，用以促進其軍民兩用技術的研制。在此政策鼓勵下，國家經費與采辦合同向具備軍民兩用技術的軍工企業大量傾斜，從而促進后者大量發展軍民兩用技術和相關產品。三是發展軍民兩用技術，避免國際社會政治干擾。近年來，作為經濟大國的日本為謀求政治大國和軍事大國的地位，不斷加大國防科研投入以大力發展本國的民間軍事工業，政策和資源方面的傾斜大大促進了軍民兩用技術和產業的迅速發展。為避免引起政治風波，日本長期采用“以民掩軍”的方式掩蓋此種發展戰略： 一方面，日本的國防部門通過大量投資民用事業，促進民用部門引領技術創新；另一方面，日本防衛省與經濟產業省合作，將某些軍事技術無償轉讓給民用企業使用，以提升民企核心競爭力與軍工生產潛力。

（四）實施經費補貼及稅收優惠，為網信軍民融合提供資金扶持

在網信軍民融合發展過程中，日本政府對民間企業、科研機構等從事軍品生產、技術研發活動提供了許多經費補貼及稅收優惠。一是對生產軍品的民間企業提供優惠扶持。日本政府積極扶持具備軍品生產能力的民間企業，針對不同生產能力的民企提供不同程度的優惠補貼，以實現軍品生產能力上的“以民掩軍”。可生產軍品的重點民間企業和主要軍品生產線方面，將軍品產值占企業總產值10%以上的企業列為重點軍工企業，并從經濟、政策、管理等方面實行行政傾斜。從事難以實現大規模生產之軍品科研項目的企業方面，提供大量補貼，確保其技術的領先優勢。可生產軍品的中小型民間企業方面，出臺許多優惠政策并適當提供財政補貼，以激勵企業積極承擔和拓展軍品科研生產項目，避免企業因國家削減裝備采購費而陷入困境。二是向民間機構提供軍民兩用技術助研經費。日本防衛省于2015年7月出臺“安全保障技術研究推進制度”，為大學、科研機構及民間企業等參與軍民兩用技術研發提供助研經費。其中，2015財年編列項目預算為260萬美元，2016財年增至520萬美元，2017財年激增至9500萬美元，2018財年繼續維持2017年的額度。日本民間機構對此反響積極，防衛裝備廳2015年招標28項科研課題時，共有109家科研機構參與投標，其中9家入選，包括東京工業大學、日本電氣公司、富士通及松下公司的科研機構等；2016年又有10家機構入選。三是對從事高技術研究開發活動的產業施行稅收優惠。日本《促進基礎技術開發稅制》及《關于加強中小企業技術基礎的稅制》明確，企業用于購置基礎技術（包括尖端電子技術、電信技術及空間開發技術）開發的資產免稅7%，對中小企業研究開發和試驗經費免稅6%。此外，日本政府編列的信息、通信和技術（ICT）相關預算呈逐年遞增趨勢，已知2011年度約為77億美元，2012年度增至約108億美元。其中，總務省2012年度編報的光網絡技術研發預算約1.08億美元，比2011年度增加約7750萬美元。

（五）加強信息技術人才教育培養，為網信軍民融合提供智力支持

自上世紀80年代以來，日本政府就將信息技術基礎教育和人才培養放上了重要位置，并探索出了適合日本教育發展的相關政策與措施，為網信軍民融合發展提供了充沛的智力支持。主要政策與措施包括：一是注重信息技術基礎教育。日本重視在中小學教育中實施信息技術基礎教育，主要特色包括：站在信息科學的高度，注重培養學生的信息應用能力；將計算機網絡技術包含在信息科學中；小學階段以信息技術在各課程教學中的應用為主，初中在“技術與家庭”課程中安排信息基礎教學內容，高中則開設專門的信息必修課。此外，日本文部科學省2017年3月公布中小學新版《學習指導要領》，規定到2020年小學必須確保為學生提供計算機編程體驗學習機會，到2021年初中必須提供計算機編程課程內容。二是重視網絡安全人才培養。在高等教育方面，日本于國立、公立的綜合性大學基本都設有網絡安全相關專業，如著名的日本大學、東京大學、早稻田大學等。另外，日本還設立了專門培養網絡安全人才的私立大學。在社會培訓方面，文部科學省從2007年起開展了“研究與實踐結合培養高級網絡安全人才項目”，共吸引3所大學與11家企業參與聯合開展網絡安全人才教育培訓，還通過該項目建立了網絡安全優秀人才認證制度。此外，日本于2016年3月確立了擔負網絡安全對策中樞職能的人才培養計劃，其主要內容是在未來4年內培養近千名專家。三是開展網絡安全知識普及。日本制定了《網絡安全普及與啟蒙計劃》，將普及“網絡安全文化”作為工作目標，并在網絡安全策略委員會下設立“啟迪與教育專委會”，從初等和中等教育階段啟發學生的網絡安全意識；另外還開展“網絡安全月”活動并舉辦“中小企業網絡安全指導者培養講座”，提高社會民眾的網絡安全意識技能。

三、啟示建議

日本是鄰近我國的經濟大國、科技強國和信息化發展國家，其網絡信息化乃至網信軍民融合的快速發展有其特殊的歷史背景，也有值得我國借鑒的經驗做法。主要有三方面啟示建議：

（一）以戰略為綱，保障網信軍民融合的發展航向

網信軍民融合需要有牽引性、引領性的戰略作為指導、謀劃布局。日本政府及相關部門特別注重對網絡與信息安全的戰略部署及立法工作的推進，為日本網信軍民融合提供引領和保障作用。對此，我國應結合當前網信軍民融合實際，以戰略為綱，加強大戰略體系的構建和配套法律法規的完備，確保網信軍民融合的穩健深度發展。一方面，要通過諸戰略有機協同形成大戰略體系。習總書記十九大報告把軍民融合發展戰略與科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略、可持續發展戰略、鄉村振興戰略、區域協調發展戰略等一起納入全面建設社會主義現代化強國的七大戰略之中，明確了軍民融合戰略在國家總體戰略中的牽引性、引領性地位。網信軍民融合作為軍民融合戰略框架下最活躍、最前沿的重要組成部分，直接支撐網絡強國的實現，助推國家信息化的發展和一流軍隊的建立。因此，推進網信軍民融合戰略的規劃和設計，要在網絡安全戰略、信息化發展戰略和軍民融合戰略之間建立起有機協同，實現創新驅動戰略、人才強國戰略、國防發展戰略的相互滲透、相互配合、相互促進，形成大戰略體系。另一方面，要加快網信領域配套法律的完備。網信軍民融合要有從宏觀到微觀的法律規范和保障，需要在相關法律法規基礎上有序推進融合諸項行動計劃。2017年6月1日正式施行的《網絡安全法》為網信軍民融合提供了協調機制建設的基本大法。但涉及網信軍民融合的具體事項，還需要出臺相應、具體、有針對性的法律法規。通過配套法律法規明確具體執法部門，明晰相關司法解釋，重點解決當前網信軍民融合面臨的現實法律難題，促進網信管理和執法工作的有序進行。另外，針對不斷出現的新情況新問題、新應用新業態，應及時出臺部門規章和規范性文件。

（二）以機制為要，增強網信軍民融合的發展活力

軍民融合推進網信工作落實，涉及軍地多系統、多行業、多部門，利益關系復雜，協調解決難度大，必須建立健全集中統一、權威高效的運行機制，確保融得規范、融得持久。主要包括：一要完善網信軍民融合發展的長效激勵制度。在市場經濟條件下，網信軍民融合發展涉及到多個利益主體。完善長效激勵制度不僅可以保護各主體的利益，而且能夠激發各主體融合的內在動力，激勵各主體主動參與到網信軍民融合中來。根據我國的具體國情軍情，要進一步完善網信軍民融合發展的激勵相容、成果轉化、經費保障、補償互利等機制，確保網信軍民融合實現深度發展。二要建立網信軍民融合項目聯合督查機制。網信軍民融合項目，如果沒有權威機構、專管人員經常督導，融合質量和成效將大打折扣。應由各級軍民融合領導機構或國動委牽頭，協調軍地有關網信部門成立軍地聯合檢查組，加大對網信領域重大軍民融合項目的檢查評估，達到督導落實、規避風險、減少浪費、糾正偏差、提高效益等多重目的。三要建立和完善軍地網信專業人才共享機制。網信軍民融合需要靠高素質的專業人才來推進并實現，沒有軍地人才的互通互用，網信軍民融合發展就會失去活力。因此，要加大依托國民教育培養網信領域專業人才的力度，把網信專業人才的教育培養與國民基礎素質教育及軍隊、企業頂尖人才的培養結合起來，實現人才教育培養上的融合，切實提高人才的使用效率，實現人才的共享共用。

（三）以技術為重，支撐網信軍民融合的深度發展

網信技術的發展形態決定著網絡安全和信息化建設的發展水平，決定著網信軍民融合的戰略優勢。日本高度重視網信相關科學技術的研究開發和應用，大力發展功能強大且適用實用的系統軟件、應用軟件，用于全面提高網絡與信息安全能力，為網信軍民融合提供支撐。當前，我國網絡化、信息化仍然依賴外國的技術產品，尚未擺脫核心技術落后于人的局面。對此，我國應借鑒日本以技術為重，大力發展網信技術尤其是軍民兩用技術，為網信軍民融合深度發展提供強力支撐。一要盡快突破網信核心技術。要緊盯網信技術發展前沿，并確立一批網信核心技術項目進行聚焦創新與突破，作為推動網信軍民融合升級的重要支撐。二要注重網信軍民兩用技術的自主研發。要站在維護國家網絡空間整體安全的高度，堅決貫徹技術自主可控的發展目標與要求，確立網信軍民兩用技術研發和應用的發展路徑，逐步擺脫依靠進口的被動局面。三要推動網信技術研發的軍民協同創新。在前沿技術上，要積極開展軍學技術協同研發、協同創新；在重大項目上，要積極推動軍民研發主體合力攻關破堡，并共同促進技術成果轉化和應用，助力經濟生產力和軍隊戰斗力提升。四要加大投入助力網信軍民兩用技術研發應用。要加大財力、物力和人力投入力度，擴增軍民兩用技術的研發范圍，提高軍民兩用技術的研發質量，同時要擴大軍民兩用技術在軍事、民用領域的應用，快速形成效益。