農(nóng)村土地確權(quán)中的婦女權(quán)益保障問題研究

楊海東 許淑芬

摘 要：自古以來，婦女在農(nóng)業(yè)建設(shè)中起到重要作用，尤其是在從事農(nóng)業(yè)工作中女性比例不斷增加的現(xiàn)在，農(nóng)村婦女對農(nóng)村社會穩(wěn)定至關(guān)重要。現(xiàn)如今，在土地確權(quán)中農(nóng)村婦女的合法權(quán)益被損害的情況屢見不鮮，需要引起相關(guān)部門的重視。因此提出如何在土地確權(quán)工作中保障婦女合法權(quán)益的措施已經(jīng)迫在眉睫。該文首先介紹了農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的問題，對土地確權(quán)中農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的現(xiàn)象及原因進行了綜合分析，再結(jié)合肥市土地確權(quán)實踐所得經(jīng)驗，提出了在土地確權(quán)中如何切實保障婦女土地權(quán)益的幾點建議。

關(guān)鍵詞：土地確權(quán)；婦女土地權(quán)益；保障

中圖分類號 F311 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2018）06-0014-03

土地是農(nóng)民生活中所需的最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，同樣也是農(nóng)民生存的根本保障。2013年1月31日中央下發(fā)關(guān)于全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的指示，并計劃用5年的時間基本完成工作。農(nóng)村土地確權(quán)有利于提高承包農(nóng)戶在市場的主體地位，為鞏固農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制提供了強而有力的保障，對確定土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬，保障農(nóng)民土地的合法權(quán)益，處理土地糾紛都有很大幫助。但是在土地確權(quán)中，農(nóng)村婦女面臨著許多問題，例如婦女得不到承包土地，或得不到土地的收益等等。在土地確權(quán)頒證這項工作逐步過程開展中，越來越多的侵權(quán)現(xiàn)象不斷發(fā)生，這將影響到我國農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，急需相關(guān)部門的高度重視。

1 農(nóng)村土地確權(quán)中婦女土地權(quán)益保障問題概述

1.1 農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護的理論基礎(chǔ) 《農(nóng)村土地承包法》《婦女權(quán)益保障法》中明確指出農(nóng)村婦女擁有與男性對等的土地權(quán)益。《農(nóng)村土地承包法》第54條[發(fā)包方的的民事責任]；《婦女權(quán)益保障法》第32、33條[婦女享有與男子平等的農(nóng)村土地承包權(quán)]，第34條[婦女有平等的財產(chǎn)繼承權(quán)]都旨在保護農(nóng)村婦女在土地權(quán)益上有實質(zhì)性的平等權(quán)，社會發(fā)展權(quán)。現(xiàn)如今，在保護婦女合法權(quán)利的同時，讓她們公平的進行社會勞動并獲取應(yīng)得的收益，才是保護農(nóng)村女性的發(fā)展權(quán)，進而使農(nóng)村經(jīng)濟得到進一步的發(fā)展。

1.2 農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的具體表現(xiàn) 第一，土地確權(quán)因為家庭關(guān)系的改變而出現(xiàn)問題。因為出嫁、離婚、失去配偶等原因，土地被村集體收回。還有的婦女嫁到其他村組，在二輪承包時在其他村組登記確權(quán)，由于后期當?shù)卣呗鋵嵉牟坏轿唬沟盟齻冊趦蓚€村組都失去土地確權(quán)登記資格。第二，確權(quán)中男女不平等情況嚴重，確權(quán)后的土地結(jié)轉(zhuǎn)收益很難取得。由于傳統(tǒng)觀念的重男輕女，導(dǎo)致許多村在分配土地時傾向于多分給男性。且在使用權(quán)上也存在問題，例如婦女雖然擁有土地，但使用權(quán)歸其兄弟，所產(chǎn)生的收益也不歸自己所有。第三，戶籍變動或打工返鄉(xiāng)后無土地。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴增，房價的不斷上漲，許多在外打工的人返鄉(xiāng)需要住房，宅基地所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益越來越多。現(xiàn)實中大多數(shù)的村在宅基地分配上偏向男性，一般來說，男孩成年后得到申請宅基地的權(quán)利，而女孩卻不能夠申請。并且由于只有戶主的名字（一般為男性）登記在宅基地的使用權(quán)登記簿上這一緣故，女性因為婚姻關(guān)系變動而又無法向村委會提申請宅基地而失去住房的情況普遍存在。

1.3 農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的原因 在我國，農(nóng)村婦女土地權(quán)益得不到保障的情況不是一個短期現(xiàn)象，這一現(xiàn)象持續(xù)了很長時間。其一方面受傳統(tǒng)文化的影響，另一方面也與我國法律制度的不完善、維權(quán)渠道的不足有一定的聯(lián)系。第一，婦女自身缺乏維護自身權(quán)益意識，受過去習俗的影響。婦女在沒有土地或權(quán)利受損時，不知道維權(quán)，其本身家庭、朋友也不支持她。第二，我國在婦女權(quán)益保障問題上出臺的相關(guān)法律法規(guī)不完善，雖然我國法律中對婦女土地權(quán)益明文規(guī)定加以保護，但是缺乏具體的實施標準，以至于在保護婦女權(quán)益時容易產(chǎn)生問題。而且婦女的土地權(quán)益保護條例分布在各個法案之中，沒有形成一個完整的體系。第三，保障體系不夠健全。在目前廣大農(nóng)村，婦女的土地權(quán)益遭到損害時，主要通過以下3種途徑解決來問題，村委會要求其停止侵害，尋找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的幫助，三是尋求法律的救濟，而這3種方法往往都不能切實的解決問題。這是因為大多數(shù)的婦女權(quán)益受損原因出自村委會的決議，基層政府也無較好的辦法，一旦土地確權(quán)方面的問題，行政法上明確規(guī)定，要先經(jīng)過行政機關(guān)的處置，法院也是先將問題交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行協(xié)商調(diào)解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又下發(fā)至村委會，問題便又回到起點。

2 合肥市土地確權(quán)中對婦女權(quán)益的實踐探索

合肥土地資源豐富，可耕種面積較為廣泛。在合肥市土地確權(quán)規(guī)劃中，2014年廬江縣全縣進行了土地確權(quán)，并于2015年3月完成。其他各縣（市）先選一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行試點工作，再進行整體確權(quán)，于2017年年底前完成。在這一工作進程中，在保護婦女土地權(quán)益問題上，合肥市政府相關(guān)部門開展了頗具成效的積極探索。

2.1 各級政府對土地確權(quán)進行宣傳 根據(jù)國務(wù)院以及安徽省下發(fā)的對于土地確權(quán)的指示，再根據(jù)合肥市實際情況，進行土地確權(quán)工作。合肥市積極推進土地確權(quán)工作整個過程，總結(jié)實踐經(jīng)驗，探索方法。合肥市在開展土地確權(quán)工作中，各級政府按照統(tǒng)一安排積極推進相關(guān)過程。2014年4月份，廬江縣盛橋鎮(zhèn)黨委政府全面開展農(nóng)村土地確權(quán)試點工作，該鎮(zhèn)對群眾進行宣傳動員后，對相關(guān)人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)并制定了具體實行方案，開展接受農(nóng)戶申請、實地調(diào)查、土地測量工作，登記確權(quán)等工作。其余地區(qū)政府也積極開展保護婦女土地權(quán)益的各項工作，切實保護農(nóng)村婦女合法權(quán)益。

2.2 各地婦聯(lián)積極介入確權(quán)工作過程 在合理保護農(nóng)村婦女土地權(quán)益過程中，合肥市婦聯(lián)積極主動參與到土地確權(quán)登記頒證工作中，了解工作詳情，掌握是否有損害婦女權(quán)益情況發(fā)生。婦聯(lián)的參與極大的降低了婦女土地權(quán)益受到侵害的可能，加快了土地確權(quán)工作的開展。在農(nóng)村土地確權(quán)工作中，長豐縣楊廟鎮(zhèn)婦聯(lián)開展了多項活動，一是掌握實際情況，獲取相關(guān)資料。在確權(quán)工作開展初期，楊廟鎮(zhèn)婦聯(lián)為調(diào)查各村中可能存在的婦女權(quán)益糾紛，派出專門人員，實地調(diào)研，向農(nóng)戶詢問有關(guān)問題。二是加大宣傳力度，使婦女知道自身所有的權(quán)益。三是當獲悉婦女權(quán)益受損時，想方設(shè)法幫助婦女維權(quán)，拓寬維權(quán)渠道。巢湖市柘皋鎮(zhèn)為了充分保障農(nóng)村婦女的土地權(quán)益，采用加強學習，掌握政策；積極引導(dǎo)，廣泛宣傳；主動介入，積極跟進的方法進行有效保護。

2.3 在政策上提供支持，推進各部門協(xié)同 在合肥市土地確權(quán)工作進展中，為了將保障進一步落實，合肥市在政策中明確提出要積極保護婦女的土地承包權(quán)益。多部門協(xié)同開展農(nóng)村土地確權(quán)工作。各地土地局要與相關(guān)部門密切聯(lián)系，相互溝通。在保障自身工作順利推進的基礎(chǔ)上，互相配合，做好土地確權(quán)工作，快速解決土地爭議。要發(fā)揮各地基層政府以及婦聯(lián)組織、村委會、基層黨組織的作用，保護農(nóng)民的合法權(quán)利，共同推動土地確權(quán)登記工作。

2.4 遵循先調(diào)解糾紛后確權(quán)的工作思路 當面臨土地糾紛時，先通過法律途徑解決，待問題解決后再進行土地確權(quán)。涉及土地權(quán)屬未明確的，待問題解決或相應(yīng)的政策到位后按規(guī)定處理，開始對其開展土地確權(quán)工作。在調(diào)處婦女土地糾紛過程中，建立司法保障、基層調(diào)解、村委會參與的保障體系。為進一步保障全鎮(zhèn)婦女的土地權(quán)益，廬江縣盛橋鎮(zhèn)黨委政府對于盛橋鎮(zhèn)女性嫁到外地戶口未遷出的以及適齡未嫁女、嫁到本地其他村組的、以及入贅女婿等特殊人群進行登記，將他們作為土地確權(quán)工作中重點關(guān)注對象。針對這部分人，只要在本地有戶口，就可被認定為戶口所在地的成員，有權(quán)獲得土地權(quán)益。建立完善的糾紛調(diào)解體系并依照相關(guān)法律法規(guī)使農(nóng)村婦女進一步得到保障。

3 土地確權(quán)的背景下保障婦女土地權(quán)益的幾點建議

在農(nóng)村土地問題上，婦女權(quán)益受損這一問題需要被關(guān)注。合理保護婦女土地權(quán)益是實現(xiàn)男女權(quán)利對等，推動社會進步，促進社會和諧的重要內(nèi)容。土地確權(quán)這項工作既有利于切實保障婦女的土地合法權(quán)益，又是為偉大中國夢的實現(xiàn)推進農(nóng)村改革而努力。為保護土地確權(quán)工作中婦女權(quán)益，為將實廣大農(nóng)村婦女姓名寫入確權(quán)證書落實到位，本文提出如下幾點建議：

3.1 強調(diào)性別平等，提高法制意識 2001年中央下發(fā)《關(guān)于切實維護農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的通知》，保護農(nóng)村婦女權(quán)利，是她們擁有與男性平等的權(quán)利。但是受傳統(tǒng)歷史、文化的影響，基層干部在面對婦女土地糾紛問題時采取大事化小，小事化無的措施。由于擔心在土地確權(quán)進程中產(chǎn)生糾紛從而延誤工作進度，對婦女權(quán)益受損的情況視而不見。為了保護婦女的正當權(quán)益，各地應(yīng)當提高基層干部的法制意識，強調(diào)性別平等，出臺相關(guān)措施，使確權(quán)工作者平等的進行土地確權(quán)，從而行之有效地解決土地確權(quán)中損害婦女土地權(quán)益的問題。

3.2 提高婦女自身維權(quán)意識 第一，到基層群眾處開展土地確權(quán)政策宣講，使婦女明白土地的價值以及所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益，增加婦女維權(quán)的積極性和主動性。第二，將法治理念宣傳到廣大農(nóng)村，讓農(nóng)村婦女知道如何維護自身的土地權(quán)益以及維權(quán)渠道。第三，出臺相關(guān)制度，讓婦女可以參與村委會的管理運行，從而獲得發(fā)言權(quán)、決定權(quán)，在土地確權(quán)中更好的保護自身利益。

3.3 完善相關(guān)法律政策體系 土地確權(quán)有利于提高承包農(nóng)戶在市場的主體地位，目前相關(guān)的配套政策以及相關(guān)法律的不完善使得侵害婦女合法土地權(quán)益現(xiàn)象屢見不鮮。在我國，維護婦女權(quán)益的法律分布較散，沒有形成統(tǒng)一體系。導(dǎo)致在保護婦女權(quán)益時缺乏依據(jù)。因此，需要各級政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，出臺適應(yīng)的規(guī)章制度作為土地確權(quán)的依據(jù)。同樣，各級相關(guān)部門應(yīng)當制定適合當?shù)氐耐恋卮_權(quán)工作細則，告知婦女如何取得土地確權(quán)登記。對實施過程具體要求，例如如何保障自身合法權(quán)益，如何解決土地糾紛等內(nèi)容，使實際操作中保護婦女土地權(quán)益依法辦事，按規(guī)章制度辦。

3.4 加強區(qū)域各組織之間的相互配合 保障農(nóng)村婦女合法土地權(quán)益僅僅依靠某一部門是難以做到的，這需要社會各方面的協(xié)助。各級政府部門以及各地婦聯(lián)組織、農(nóng)業(yè)部門等相關(guān)部門應(yīng)當相互協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌資源，共同解決問題。此外基層法院應(yīng)當拓寬處理渠道，在土地確權(quán)中積極探索保護方式方法。從婦女權(quán)益的角度出發(fā)，以調(diào)解為主要手段，用判決作為輔助，合理地處理農(nóng)村婦女土地權(quán)益矛盾。在調(diào)解過程中，讓當?shù)氐拇逦瘯瑡D聯(lián)提供幫主，充分調(diào)動區(qū)域內(nèi)各組織，更好的保障農(nóng)村婦女權(quán)益。

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（責編：張宏民）