民族地區公共服務均等化現狀透視與宏觀思考
——以廣東連山壯族瑤族自治縣為個案

陽程文，侯保疆

（廣東技術師范學院管理學院，廣東 廣州 510665）

在全面建設小康社會的背景下，為加快社會整體進步和發展步伐，國務院于2012年7月11日發布《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》（國發〔2012〕29號），其中特別強調，要通過加大財政投入和公共資源配置力度，促進包含民族地區在內的困難區域基本公共服務均等化。那么，目前民族地區公共服務體系的建設現狀如何，其公共服務均等化面臨哪些困境，如何破解，這些都是亟需研究的熱點問題。本文以廣東連山壯族瑤族自治縣為個案進行考察分析。

一、文獻回顧

自2005年公共服務均等化概念提出以來，學界對民族地區公共服務均等化狀況的研究取得不少有價值的成果。在中國知網上，以“民族地區公共服務均等化”為篇名精確搜索文獻庫，截止2016年底，共有57篇研究論文。從總體上看，目前學界就該問題的研究主要集中于以下幾個方面：

1.關于民族地區提高公共服務均等化的意義。李鴻指出，民族地區公共服務均等化的實現，有助于縮小地區間基本公共服務的差距；[1]彎海川則認為，公共服務均等化不僅可以改善民生，更可以促進各民族共同團結奮斗、繁榮發展。[2]

2.關于民族地區公共服務建設及均等化狀況的研究。張麗嫻等從公共文化、義務教育、社會保障和公共衛生四方面對我國西部民族地區基本公共服務情況進行統計分析后發現，目前我國民族地區的公共服務均等化水平整體落后于全國平均水平；[3]高鑫通過構建基本公共服務均等化評價指標體系，運用因子分析法對包括民族地區在內的31個地區的基本公共服務均等化水平進行量化分析表明，我國整體的均等化水平較低，而民族地區更低；[4]陳全功等以一個加權計算式框架衡量了各區域公共服務均等化水平，結果顯示，民族地區的基本公共服務“均等化”水平低于全國和東部地區，最大的差距體現在基本醫療和基礎教育上，其次是財政支出和基礎道路設施。[5]

3.影響民族地區公共服務均等化因素的研究。張冰利用Topsis法，選取廣西12個市2006年人均GDP、人均一般預算收入等反映公共服務能力方面的數據進行評價和排序后發現，財力的非均等化仍然是實現民族地區公共服務均等化的最大障礙；[6]陳會方以廣西公共衛生供給為例，發現目前民族地區公共服務供給的數量和質量嚴重不足，并認為制度、政府治理和區域經濟發展不平衡是造成目前狀況的原因；[7]梁立新在重點分析民族地區公共文化均等化發展的困境后發現，地區經濟發展的滯后性、民族地區特有的散居習性和不同民族群眾不同的需求是制約其發展的因素；[8]郭喜在分析民族地區現行財政政策、稅收政策和教育政策后，指出財政體制不完善、公共服務供給總量的不足和結構失衡及監督的缺失都影響著均等化的發展。[9]

4.提升民族地區公共服務均等化的路徑研究。劉梅在全面分析現有研究文獻的基礎上，從民族地區財政收支結構角度分析了民族地區的公共服務均等化情況后認為，可從授予地方稅收權力、轉移支付和發揮市場作用三方面提升公共服務均等化水平；[10]楊朝繼通過構造西部民族地區公共服務均等化評價指標體系對公共服務的投入、產出均等化水平及效率進行估算后認為，可從改進提高財政資金使用效率提高公共服務均等化水平；[11]于海洋從民族特殊性角度闡述了多元化在推進公共服務均等化中對供給服務類型、供給過程和供給操作方法的作用；[12]張冰則認為，應從調整府際關系、構建“服務型財政”、注意基本公共服務供需的匹配等方面有序推進基本公共服務均等化。[6]

從總體看，學界對民族地區公共服務均等化問題的研究視角多維，取得不少有價值的研究成果，但仍存在以下幾點不足：一是在現狀分析時，大多關注省級層面公共服務均等化的比較，鮮見對縣級民族地區狀況的研究；二是研究多聚焦于經濟社會相對落后的中西部民族地區，對東部少數民族地區的關注不夠；三是研究范式同質性強，對民族地區的具體做法和現實困境論述較少，缺乏個案透視。本文以廣東連山壯族瑤族自治縣為考察分析對象，在全面梳理連山縣推進公共服務均等化做法和取得的成效基礎上，分析其遭遇的困境，從宏觀上提出政策建議。

二、連山縣推進公共服務均等化的做法和成效

連山壯族瑤族自治縣位于廣東省西北部，與廣西和湖南交界。全縣總面積1265平方公里，境內峰巒林立，地勢高峻，總面積的87%為山地，古有“九山半水半分田”之稱，下轄吉田、太保、禾洞、永和、福堂、小三江、上帥共7個鎮和三個農林場，47個行政村，4個居委會。2014年全縣年末常住人口9.34萬人，少數民族人口7.3萬人，其中壯族5.51萬人，瑤族1.79萬人，少數民族人口占78.15%，是全國唯一的集壯、瑤兩個少數民族聚居的少數民族縣。受地理位置偏遠和生態環境脆弱等因素的共同影響，該縣整體社會經濟發展水平較滯后，是廣東省扶貧重點開發縣。近年來，連山縣通過加大投入、增加供給、提升質量和突出民族特色等方式推進公共服務均等化建設步伐。

（一）加大對公共服務領域的財政投入

推進公共服務均等化，穩定充實的財政投入是基本保障。根據國發〔2012〕29號文件和《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要》等政策要求，為確保公共服務設施建設和服務順利開展，連山縣首先加大了對公共服務領域的財政投入力度。

據統計，該縣在公共服務領域的財政投入總額，從2010年的22863萬元，增加到了2015年的73987萬元，5年間增加了3.23倍。其中，對公共交通的投入增幅最大，高達33.18倍；其次為公共衛生，6.84倍，再次為就業保障，4.04倍；公共教育、公共文體、社會保障、住房保障和醫療保障的增幅分別為2.54倍、3.59倍、2.41倍、2.5倍和2.44倍。①數據來源：本課題組成員于2016年11月16日-18日到廣東連山壯族瑤族自治縣實地調研所得。各項公共服務歷年投入額度和增長情況參見表1。

（二）增加公共服務（設施）供給數量

為切實提高人民群眾對公共服務的獲得感，有效緩解民族地區公共服務（設施）供需矛盾，連山縣先后出臺了各項推進公共服務均等化的政策和措施，大幅度增加了公共服務（設施）的供給。

在公共教育方面，為了滿足連山縣對基礎教育的需求，2014年新建了一所名為“新連山小學”的寄宿制小學，該小學規模為24個教學班，可以提供900個學位。在公共衛生方面，該縣的衛生技術人員從2010年的363人增加到了2014年的461人，增長了27%。在公共交通方面，在實現了公路村村通的基礎上，路網結構持續優化，目前通車總里程合計1071.5公里。在公共文體方面，陸續建成了縣文化館、圖書館、博物館、文化站、文化室等公共文化設施，共建成了47間行政村農家書屋，完成了鄉鎮級農民健身工程建設。在社會保障方面，隨著城鄉居民養老保險的順利實施，該縣參加基本養老保險的人數從2010年1.13萬人增加到了2014年的5.11萬人，翻了約4.5倍。在住房保障方面，該縣結合貧困山區少數民族群眾生活實際，重點改善了困難群眾居住條件，期間全縣建成了177套保障性住房，完成了2 694戶農村低收入住房改造建設任務，全面完成“兩不具備”貧困村莊移民搬遷安置工作，建成10個移民村（安置點）。在醫療保障方面，該縣參加基本醫療保險的人數迅猛增加，從2010年的1.88萬人增加到了2014年的10.95萬人，增長了近10倍。在就業保障方面，每年舉辦不少于10場各類招聘會，大力鼓勵創新創業，為求職人員有針對性地開展了育嬰師、金柚種植、春桔種植、甜玉米種植和水稻種植等技能培訓，社會反應較好。①數據來源：徐小華，黃煒芝《連山年鑒》（2015），廣東人民出版社2015年版。

（三）優化公共服務供給方式

一般來說，公共服務均等化目標的實現，一方面有賴于公共服務供給數量的持續增加，另一方面也有取決于公共服務供給方式不斷調整。為此，連山縣綜合運用了引入優質公共服務資源、加大財政支持力度和吸納社會力量參與等方式不斷優化公共服務供給方式。

在公共教育方面，連山縣于2014年開始與廣州市從化區建立起了教育幫扶關系，每年與從化區教育局、中小學進行對口交流、學習，借鑒了對方先進的教學經驗和做法，大大提升了教學質量。在公共衛生方面，通過與清遠市人民醫院簽訂《清遠市人民醫院托管連山壯族瑤族自治縣人民醫院框架協議》的方式使自身服務管理、人才建設水平有所提升的同時，逐步提高了縣域內就診率，大大便利了群眾就醫。在公共交通方面，在實現了公路村村通的基礎上，持續優化路網結構，二廣高速公路連山段建成通車，景區公路和縣鄉公路不斷升級改造，使山區群眾出行更加便利。在公共文體方面，每年春節、元宵和中秋等傳統節日，舉辦游園會、猜燈謎、廣場電影公映和炸火獅等活動，縣圖書館、博物館和各村農家書屋免費向公眾開發，通過舉辦長跑、趣味活動比賽、業余足球聯賽和乒乓球賽等大大提升了公眾參加體育活動的興趣和熱情。在社會保障中，各項社保待遇都實現了通過國有銀行社會化發放，對城鄉低收入群體的幫扶力度有所提高，其中城鎮和農村居民每月每人保障標準從300元和200元提高到了370元和230元，對五保戶和城鎮三無人員等弱勢群體的醫療費用救助率達到了100%。在住房保障方面，進一步完善了移民搬遷后新建成社區的公共服務設施，并以實物配租的方式解決了部分城鎮困難居民的住房問題。在醫療保障方面，進一步提高了基本醫療保險報銷比例和限額，增加了重大疾病報銷種類，并與廣東優質醫療資源地區實現了異地就醫結算，減輕了公眾的就醫負擔。在就業培訓方面，結合本地實際重點對貧困人口開展了專項培訓，全年共組織各類種養扶貧培訓班25期，參加人數達2657人次，特別是加強對全縣9個省重點幫扶村有勞動能力的貧困戶開展農技和非農技培訓，使受訓群眾掌握一至兩門種養技術或手工加工技術，提高勞動能力和就業競爭力。①數據及資料來源：本課題組成員于2016年11月16日-18日到廣東連山壯族瑤族自治縣實地調研所得。

（四）突出公共服務民族特色

作為少數民族地區，為進一步傳承發揚民族文化，連山縣將民族元素與常規公共服務均等化建設相結合，產生了良好的效果。

如在對國家級非遺項目《瑤族小長鼓舞》的保護和傳承中，對傳承人進行集中培訓授課，并組織全縣各個學校的藝術老師進行4期小長鼓舞培訓，同時，長期對連山縣佛山小學、高中、職校、民中等學校學生進行小長鼓舞教學，并對三水瑤區的瑤族小長鼓舞、瑤族八音、瑤歌等民間藝術進行輔導和物資幫助；對熱愛歌唱的壯族同胞進行人員發展、集中培訓，特別是小三江壯族歌墟每月逢7、17、27日進行集中對歌和練習，傳承與發展壯族歌曲；積極組織動員少數民族群眾參加各級各類少數民族體育比賽；定期舉辦“七月香”壯家戲水暨壯瑤民族民間文化藝術節、四月初八“牛王誕”“2014年連山瑤族盤王節”等民俗節慶活動；積極開展非物質文化遺產的保護及整理工作，開展“非遺”文化宣傳進校園、進社區活動；此外，在移民新村、美麗鄉村、特色村寨建設中修建了一大批民族特色鮮明的房屋、道路和社區，在提升了居民居住環境的同時，大大提高了其民族認同感和滿意度。②數據及資料來源：本課題組成員于2016年11月16日-18日到廣東連山壯族瑤族自治縣實地調研所得。

三、連山縣推進公共服務均等化面臨的困境

（一）公共服務均等化水平不高

近年來，盡管連山縣公共服務建設得到了加強，但由于起步點低、基礎差、地理環境不佳等原因，公共服務均等化水平總體不高。

為測量了解連山縣公共服務均等化水平，本文采取最簡單、最常用的平均值對比法，即根據可對比、可獲取、可量化的基本原則，將該縣公共教育、公共衛生、公共交通、公共文體和社會保障等公共服務的人均指標數值與同時期全國和廣東省情況進行橫向比較。在對相關統計數據及資料處理后，可分別得到全國、廣東省和連山縣2014年公共教育、公共交通、公共文體、公共衛生和社會保障等公共服務的均等化的狀況（見表2）。從表2可知，連山縣除因地處山區而在每萬人公路通車里程方面大幅高于全國和廣東平均水平外，每萬人學校數量、每萬人藏書量、每萬人衛生人員數和基本養老覆蓋率等都低于全國和廣東平均值，說明其公共教育、公共衛生和社會保障均等化水平相對較低。

表2 2014年全國、廣東省、連山縣部分公共服務均等化情況

（二）公共財政狀況不佳

由于連山縣經濟發展水平低、底子薄，公共財政自給率長期處于低位，財政收入與支出失衡情況嚴重，這從根本上制約著公共服務均等化的可持續發展。

據統計，從2010到2015年，連山縣的財政不僅沒能夠完全自給，并且自給率在不斷下降；6年間，財政收入盡管從10 080萬元增加到了13 896萬元，增長了37.86%，但同期的財政支出卻從45 306萬元增加到了171 205萬元，增長了277.89%，由此，財政自給率從0.2225下降到了0.0812。嚴峻的財政狀況，對公共服務均等化的長期投入產生著直接影響（詳情參見表3）。

（三）公共服務領域的財政投入不穩定

雖然連山縣對公共服務領域的建設投入總量在持續增加，但是在財政支出中各項公共服務所占比重波動較大，總投入比重也不穩定，從而影響到了公共服務均等化水平的進一步提升。

從統計數據上看，2010-2015年，連山縣對公共服務的財政投入呈現出倒U型，且有下滑趨勢，即在財政支出中的總比重從2010年的50.46%下降到了2015年的43.22%，其中2013年的峰值為61.1%。在具體公共服務中，對公共教育的投入比重最大，年均占財政支出的20.6%，但2012年的最大值25.59%與2015年的12.63%相差了12.96個百分點；對就業保障的投入比重最小，年均僅為0.52%，且在2012年的投入僅為0.02%。具體公共服務投入比重變化情況參見圖1。

表3 連山縣2010-2014年公共財政情況（單位：萬元）

圖1 2010-2015年連山縣公共服務投入比重變化圖

（四）公共服務軟件建設薄弱

一般來說，公共服務是“指由政府、公共組織或經過公共授權的組織提供的具有共同消費性質的公共物品和服務，具有公共物品的屬性”。[13]這清晰地表明，公共服務由軟硬件兩部分構成，即其不僅是由政府等公共組織提供的硬件設備，也包括以提供勞動的形式滿足公眾需要的各項活動，更是指兩者有機的結合。

在連山縣推進公共服務均等化進程中，盡管公共服務均等化水平有所提高，但是與發達地區相比較，仍然落差較大，且軟件建設薄弱問題比較突出。在公共教育中，雖然向公眾提供的學位數量有所增加，學校設施儀器完備，但是師資情況仍然不太樂觀，致使教育質量提升程度有限，如在2014年的高考中，本科上線率僅為11.19%，大大低于省市平均水平；在公共衛生和醫療領域，盡管已基本完成了村鎮衛生院的建設，但是由于醫療人員待遇不高，導致醫療人才流失現象嚴重，出現了有先進設備但沒人會使用的現象，全縣醫療水平偏低，疑難雜癥無法在本縣予以處理；在社會保障方面，各種補貼、報銷比例在提升的同時，經辦服務卻發展不足，很多業務需要群眾親自到縣、市辦理，大大增加了群眾的辦事成本；在公共文體中，各村鎮都已建成農家書屋和籃球場，但由于組織、管理不善，使用率低下，很多成為了擺設。

四、提高民族地區公共服務均等化水平的宏觀思考

（一）加快地方經濟發展

從根本上講，民族地區公共服務均等化水平低下的原因在于經濟的落后。結合民族地區自然地理環境特點，有針對性地開發扶持地方特色產業，才能真正夯實推進公共服務均等化的物質基礎。總體來看，民族地區自然資源、生態資源和文化資源相對比較豐富，因而可以圍繞旅游、有機農業和民族文化等三方面大力發展經濟。如可以將風景秀麗的山澗、特色鮮明的古村落和傳統民族祭祀場地等開發為旅游景點，可以重點培育有機稻米、有機蔬菜和有機禽畜等特色農業，可以以民族服飾、民族手工藝品和民族美食為品牌發展特色工業。

（二）加強對民族地區財政轉移支付

從現實情況看，民族地區在短時間內不可能實現財政收入的顯著提升，而增加財政轉移支付才是提升公共服務均等化的關鍵路徑。首先是加大對民族地區一般性財政轉移支付的比重，根據國家或省級公共服務人均標準補貼民族地區財政；二是要加強對重點公共服務領域專項支付力度，即結合民族地區普遍存在的貧困問題，提高對醫療救助、養老救助、最低生活保障、義務教育等的資助額度；三是改進目前在轉移支付中對相關配套措施的強制要求，將財政支出與事權下放有機結合，避免財政資金的閑置和浪費。

（三）轉變公共服務供給模式

從總體上看，當前公共服務供給的“外化”改革趨勢十分明顯，即政府角色從直接供給向間接供給轉變。結合民族地區狀況，可依托上級公共服務機構、企業和社會組織等優質社會資源進一步提升公共服務水平。如在醫療衛生方面，采用與省市級三甲醫院開展協同合作方式提高本地醫療機構醫療水平；在就業方面，引入發達地區成熟人力資源公司加強就業信息網絡建設；在社會保障方面，將養老、醫療、救助和優撫等相關服務外包給專業的社會工作機構以提升相關服務的質量；在交通、教育和文體方面，可與社會民營資本合作共營以進一步提高資金使用效率。

（四）重視公共服務人才隊伍建設

從本質上看，公共服務既定目標的實現，不僅需要充足的硬件數量，更需要配備相應的各類公共服務人才。在既有條件下，民族地區對公共服務人才隊伍建設應從以下幾個方面著手：一是培養技術專業人才，即在教育、醫療衛生和文化等鄰域通過與發達地區簽訂人才委托培養合同的方式，逐步造就一批掌握先進技術的高水平專業人才隊伍；二是加大對高技術人才工作津貼額度，即對已具備高技術、高水平和高職稱的專業人才予以高額補貼，從而有效避免人才流失現象的出現；三是加強對已有專業人員的培訓，即通過聘請名師、在職培訓和脫崗進修等手段不斷提升公共服務從業人員的知識技能，以便切實提高公共服務的總體水平。

（五）增強公共服務中的民族性

比較而言，民族地區與其他地區在文化上的差異，決定了其在推進公共服務均等化進程中的差別。具體來說，在公共服務的建設中，應首先將凸顯少數民族文化和民族身份構建的項目、設施和服務放在重要位置，例如宗教場所的建設和維護、民族文化的展示及其活動、民族特色語音和文字教育、民族醫藥和民族體育活動等；其次，重視少數民族群眾意見，多通過座談、問卷和走訪等方式了解群眾對各項公共服務內容與先后秩序的需求，以便提高財政資金使用效率；最后，應結合民族地區特點，將蘊含民族元素的內容納入公共服務均等化建設評價體系，由此實現民族地區公共服務民族特色不斷向前發展。

綜上所述，從總體上看，經過多年建設和發展，民族地區的公共服務均等化水平有了一定程度的提高，但是與區域公共服務均等化水平相比仍存在著差距。結合民族地區特殊的政治、經濟、文化、社會和生態環境，在進一步推進民族地區公共服務均等化進程中，應在重視強化民族地區自身經濟實力的同時，特別注重培養民族地區公共服務專門人才和滿足民族區域的特別需求，由此才有可能實現民族地區公共服務均等化的可持續發展。

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