建立健全基層社會矛盾預警機制研究
——基于Q市十一個縣市區的實證分析

黃燕翔，施美萍

（中共泉州市委黨校，福建泉州，362000）

社會轉型期，某些基層社會矛盾糾紛正日漸成為地方治理的難點。黨的十八屆四中全會明確提出要“建立健全社會矛盾預警機制”，有效實施基層社會矛盾預警、規避社會風險。本文在分析比較Q市11個縣市區基層社會矛盾風險要素調研樣本的基礎上，試圖構建基層社會矛盾預警機制的可塑性框架。必須指出的是，我們在這里關注的是中觀層面上基層社會矛盾的預警，因為只有該層面上的社會矛盾才是真正意義上的“社會矛盾”，即處于同一社會共同體中不同社會階層或群體之間的矛盾。

一、基層社會矛盾調研樣本的獲取與分析

（一）Q市的基本情況介紹

Q市是世界著名僑鄉和臺灣漢族同胞主要原籍地，地處臺海西岸，是福建三大中心城市之一。該市現轄4個區，3個縣級市，5個縣和經濟技術開發區、臺商投資區。Q市依山面海，山地一千多萬畝，土地總面積的4/5為丘陵和山地，海域覆蓋11360平方公里，深水良港多。JIN市為其下轄縣級市，三面臨海，綜合實力強，是中國經濟最發達縣市之一。DH為Q市下轄山區縣，四面接壤，境內山多水足。

Q市既是全國18個改革開放典型地區之一，又被列入國家“一帶一路”戰略的21世紀海上絲綢之路先行區。這是選擇該市構建基層社會矛盾預警機制研究的現實考量，藉先行先試以謀求共享共贏。

（二）Q市社會矛盾風險要素調查

課題組選取相關風險要素，進行“基層社會矛盾風險因素”的問卷調查。群體聚集事件可以反映社會矛盾激化程度，按照科學性與權威性、簡便性與敏感性、真實性與精確性并重的原則，選擇典型誘因（14個可能引發基層社會矛盾激化的風險要素）作為問卷調查的內容，選項設計是按照可能激發群體聚集事件問題的嚴重性程度，分為嚴重、較為嚴重、一般、較為不嚴重和不嚴重5類，依次遞減賦值，分別為5、4、3、2、1，低賦值代表高安全度。

本課題的調查對象為參加Q市市委黨校與Q市縣市區黨校學習培訓的村（社區）支部書記、村（社區）主任，以及個別科級班和鄉鎮長班學員。調查問卷的發放對象涵蓋Q市11個縣市區的村、社區，其中JIN市行政區劃共19個街道，調查對象來自17個街道下設社區和村（村居）；DH縣轄10鎮8鄉，調查對象來自13個鄉鎮下設社區和村（村居）。調查對象來自政府管理和社會治理的第一線，是基層社會矛盾治理工作最具體的參與者和執行者。他們從個人視角提出對基層社會矛盾的各自看法以及對預警指標的不同選擇，為課題研究提供必備的數據支持。

問卷調查采取集中填答方式分發回收，共計回收2622份問卷，有效問卷2506份，有效率為95.58%。問卷調查獲取的樣本對社會矛盾與風險的感知是一種主觀感受，與實際矛盾發生的頻率無關，更多反映的是對基層社會矛盾與社會風險可能產生的后果、可能造成的影響、可能對社會沖擊程度的看法。

（三）調查數據的統計分析比較

調查對象結合工作實際展開思考，在確認指標上做出個人感知程度選擇，其統計結果見表1。

從基層社會矛盾風險要素排序統計結果樣本比較中可以看出，Q市各縣區市基層社會風險要素及社會關注熱度確實存在差異：

1.貧富差距是基層社會矛盾風險的最核心問題，也是當前中國面臨的重大現實問題。近年來，城鎮家庭和農村家庭的收入差距雖有所減小，但仍處于較高水平。2013年、2014年和2015年Q市的人均可支配收入，城鎮居民與農村居民依次相差2.66倍、2.39倍和2.35倍。［1］行業間收入差距明顯，勞動者與資本所有者的收入差距日漸擴大。目前，貧富差距問題呈現的社會矛盾與風險更多表現為中低收入者、低收入者以及貧苦困難群體對于提高勞動工資水平、實現收入分配公正等基本社會保障的利益訴求，該問題可能帶來矛盾的演變和激化，必須重點防范。

2.食品安全是基層社會矛盾風險的關鍵問題。食品安全問題在縣市區統計結果排序中總體居前，說明該問題社會關注度高，必須重視。舌尖上的安全，關系千家萬戶，輿論燃點低，一旦出問題，很容易引起公眾恐慌，形成群體聚集事件。

3.征地拆遷激化的基層社會矛盾仍亟待解決。正在建設開發中的FZ區、TT區和YC縣，由于征地拆遷引發的矛盾較為突出，矛盾有所激化的縣區行政執法問題也較嚴重，已經完成基本建設的縣市區此類風險明顯降低。在2014年關于可能激發基層社會風險的相關調研中，征地拆遷問題曾高居全市風險要素首位。［2］

4.生態環境問題不容忽視。除DH、YC、AN等典型山區縣“青山綠水”依舊，生態環境問題無疑已成為基層社會矛盾中主要的風險因素。Q市有縣市區近幾年就因為生態環境問題引發過矛盾糾紛，有些甚至上升為較大規模的群體聚集事件。伴隨著社會進步和科技發展，區域性、流域性、復合性的生態環境問題特征日益明顯，分散化管理難以為繼。

5.教育、社會保障、失業等問題可能引發的基層社會矛盾風險，在以DH縣為代表的典型山區縣和欠發達地區比較突出。目前，由于區域特征的復雜性與時滯性，教育、社會保障、就業政策方面不可避免地存在不足，人員調動及資金配給的解決途徑仍處于初級探索階段。

二、基層社會矛盾預警的監測、研判與處置

要及時有效防范社會矛盾，就必須監測潛在的風險因素。建立具有普適性的基層社會矛盾預警機制，需要及時準確發現、辨別、評估和研判基層社會矛盾風險的嚴重程度，并采取相應處置措施。

（一）確定可能形成社會風險的危險源

基層社會矛盾的預警管理效率，取決于對基層社會矛盾風險性因素的準確把握。要客觀反映可能引發基層社會風險的成因全貌，設計涵蓋社會發展與管控、社會安全與保障等相關因素的預警系統指標體系，需結合基層干部和群眾的看法，尤其要聽取村（社區）工作人員的反饋意見，重點監控可能加劇社會矛盾的風險信息及潛在影響。預警的首要任務就是要確定可能形成社會風險的危險源，準確地估計和衡量矛盾沖突發生的可能性和嚴重程度，辨識風險最初狀況，掌握主動，及時決斷處置。

（二）采集整合動態可靠的基層社會矛盾風險信息

風險信息的可靠性直接決定預警體系的效用。動態可靠的基層社會矛盾風險信息的采集，離不開科學高效的信息收集系統。拓展信息收集渠道，充分調動包括網格員在內的基層工作人員信息采集的積極性，發揮基層各地已建成的治安和道路視頻監控、地理信息、網格、網絡、通信等系統資源優勢，借力互聯網云計算大數據等技術整合基層社會矛盾的動態風險信息，建立系統統一標準，提供職能部門預警信息共享，避免信息孤島。

表1 基層社會矛盾風險要素排序統計結果

（三）劃分界定基層社會矛盾警度和辨識社會風險

及時捕捉和收集社會風險和前兆信息，分類整理后，再進行分析比較，恰當評估可能發生的社會風險類型、性質及危害程度，辨識風險級別。按“危險程度”劃分區間，以區分社會風險程度大小。在有限時間內盡快得出準確結果，在此環節謹防猶豫不決。區間賦值即警度，警度可借助信號形式顯示。如下列圖表，選取的是重警、中警和輕警的三級警度。也可以依不同需要選擇有警和無警兩級警度或更為細化的四級或五級警度等。

依照主次因素分析法，按重要性的選擇頻數（即選擇非常嚴重和較為嚴重的人數之和）列出圖表（表2為Q市、JIN市及DH縣基層社會矛盾風險關鍵指標帕累托列表，圖1、2、3為帕累托圖）。

圖1 Q市基層社會矛盾風險因素關鍵指標分析（帕累托圖）

表2 基層社會矛盾風險關鍵指標分析（帕累托表）（左：Q市、中：JIN市、右：DH縣）

圖2 JIN市基層社會矛盾風險因素關鍵指標分析（帕累托圖）

圖3 DH縣基層社會矛盾風險因素關鍵指標分析（帕累托圖）

以此設定社會風險的預警閾值。依照帕累托原則（20/80原則），貧富差距問題無疑是最有可能激發基層社會矛盾風險糾紛的關鍵因素，該指標累計頻率低于20%，預警閾值設定重警；處于21%～80%的8個指標預警閾值設為中警；累計頻率超出80%的5個指標預警閾值為輕警。（表3為Q市、JIN市及DH縣基層社會矛盾風險預警閾值設定）。

可見，貧富差距問題屬于重警預警指標；不同縣區市中警和輕警預警指標各有差異。

（四）搭建基層社會矛盾分級管理預警系統

基層社會矛盾分級管理預警系統與預警支持系統有機結合，方能實現科學運作。搭建基層社會矛盾分級管理預警系統（見圖4），預警系統亮黃燈，需留意核查分析問題，尋找警源所在；預警系統亮橙燈，則著手實施排查隱患，引導社會良性運行；當預警系統亮紅燈時，果斷采取措施，火速控制事態，重啟穩定運行秩序。

圖4 基層社會矛盾分級管理預警系統圖

表3 基層社會矛盾風險預警閾值設定（左：Q市、中：JIN市、右：DH縣）

（五）細化規范化操作流程

一個完整的社會矛盾預警工作機制至少應由預警決策、預警信息、預警控制和預警執行系統等構成。科學和精細化的預警處置，應細化行政與戰略戰術兩個層面規范化的操作流程。成立危機管理、意外防護及民事保護等培訓機構，對各級政府官員、業務主管部門人員和基層組織工作者進行培訓，保證及時有效啟動應急機制。

三、健全基層社會矛盾預警機制的策略選擇

普適性基層社會矛盾預警機制的建立，只是對基層社會矛盾風險有了最基本的辨別、評估和研判，基層社會矛盾預警機制構建的制度規范、主體構成及發展趨向等仍需順應時代的要求。

第一，依法治理，加強基層社會矛盾預警機制構建的制度建設。制度的重要性不言而喻。社會治理體系由一系列規范社會權力運行、維護公共秩序的制度與程序構成。［3］制度是最牢靠最有效的基層社會矛盾風險治理手段，制度建設是構建基層社會矛盾預警機制的基礎。健全基層社會矛盾預警機制，關鍵是要讓基層社會矛盾風險預警制度化和規范化，最終實現常態化。從制度上明確基層社會矛盾預警是化解基層社會矛盾糾紛的前提，規范基層社會風險預警監測、研判與處置，將貧富差距、食品安全、征地拆遷和生態環境等問題引發的基層社會矛盾預警納入依法治理的制度化發展軌道。應對預警領域、預警環節、預警形式等相關事項做出詳細規定，使得基層社會矛盾風險預警有法可依。

第二，多元共治，建立多元主體共同參與的基層社會矛盾風險預警體系。當下社會發展可謂“問題倒逼”，社會多元化的客觀存在，決定了政府已經不可能是解決公共問題的唯一權力中心和唯一主體。“社會治理創新是重心和突破口，需要適應社會治理主體多元化的現實要求。”［4］健全基層社會矛盾風險預警機制，單獨部門機構無法獨立完成，需多方協調配合。必須建立主輔交叉、全方位的基層社會矛盾風險預警體系，通過協商、賦權和集體行動，黨委政府、公民、社區、基層組織等多元主體共同參與基層社會矛盾預警，達成信息共享，實現共識凝聚。

第三，與時俱進，建設開放發展的基層社會矛盾預警機制。健全基層社會矛盾風險預警機制，必須緊隨時代發展與社會變遷進行調整。參照社會關注的熱點難點問題，或補充或刪減基層社會矛盾風險信息的設置指標，結合專項分析與實證研究，充分利用現代科技技術，采集整合與經濟社會發展相協調的相關信息。學習自然科學與社會科學領域的各種成果，借鑒各地預警化解基層社會矛盾的成功經驗，聽取社會各行各業的意見建議，將基層社會矛盾風險預警機制建設成為開放的機制、不斷發展的機制。

處于社會轉型期和現代化進程中的中國，基層社會的問題與矛盾具有相似性。基層社會當前面臨的社會矛盾仍主要為人民內部矛盾，其表現形式盡管以多樣化呈現，但都可預警可化解。建立健全基層社會矛盾預警機制，是預防化解基層社會矛盾、維護基層社會穩定的重要之舉。

注：預警的指標分析及警度設定僅列舉JIN市與DH縣，JIN市為沿海及較發達縣市區代表，DH縣為山區及欠發達縣市區代表。

［1］Q市統計局，國家統計局Q市調查隊.Q市統計年鑒 -2016［EB/OL］.（201-08-09）.http：//www.qztj.gov.cn/tsys/UpLoadFiles/43sjfb/129ndsj/qztjnj2016/index-cn.htm.

［2］黃燕翔，施美萍.治理現代化視域下預防化解基層社會矛盾機制研究［J］.南京航空航天大學學報：社會科學版，2015（6）：39-43.

［3］俞可平.論國家治理現代化［M］.北京：社會科學文獻出版社，2015：21.

［4］張康之.論主體多元化條件下的社會治理［J］.中國人民大學學報，2014（2）：2-13.