智慧社區居家養老的實踐樣態與治理路徑①

沈廣和 李沐霏

摘 要：隨著信息技術在養老領域的應用，“智慧社區居家養老”概念逐步為研究與實踐所關注。從養老服務的供給主體出發，智慧社區居家養老呈現出“政府主導與企業運營”并行的實踐樣態，各自發揮作用的同時也面臨著“雙重失靈”風險。基于江蘇省南京市的調查發現，這與當前養老場域懸浮密切相關。在對養老場域中的中央政府、地方政府、企業與老人等主體行為分析的基礎上，提出構建基于社區場域的智慧社區居家養老的發展思路，即將自上而下的管理方式轉變為自下而上的治理方式，寄望為智慧社區居家養老更好的發展提供參考與借鑒。

關鍵詞：智慧社區居家養老 實踐樣態 治理路徑

中圖分類號：F724.6 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）09（c）-011-05

2017年底，我國60歲及以上老年人口2.41億人，占總人口17.3%，去年新增老年人口首次超過1000萬。其中，65周歲及以上人口15831萬人，占總人口的11.4%。這一比例已遠遠超過聯合國確定人口老齡化10%（60歲占比）與7%（65歲占比）的標準，表明中國已經全面進入老齡化社會。同時，“未富先老”是我國老齡化社會的重要特征，再加上傳統型養老方式弊端的日益暴露，導致養老服務供給與需求缺口巨大。

為解決上述難題，《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》指出要依托城鄉社區公共服務綜合信息平臺，實施“互聯網+”養老工程，大力發展居家社區養老服務，建成居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系。

這極大激勵了養老方式的創新，一時間學術界的理論研究、各地區的具體實踐層出不窮，全國養老方式呈現“百花齊放”的局面。而其中伴隨新一代信息技術，包括物聯網、云計算等高新技術，在養老實踐中應運而生的智慧社區居家養老逐漸走入公眾的視野，并且得到了快速的發展，但是國內對其學術研究仍處于起步階段，雖然提出了較為系統的理論與建設框架，但卻沒有合理地平衡理論建構和實踐應用的關系，忽視從理論到實踐的難度和建成的內在機理。正所謂對理念、建構的研究過多而缺乏現狀、機理的分析，使理論結論缺少可行性和實踐價值。

因此，本文的目的便是希望能通過深入探討當前智慧社區居家養老實踐樣態，理清其運行機理與邏輯，彌補當前研究不足，為智慧社區居家養老今后的發展提供經驗借鑒。

1 智慧社區居家養老的實踐樣態：政府主導與企業運營并行

在我國計劃經濟時代，整個養老事業幾乎都由政府“統一包辦”，但在改革開放以及經濟體制轉軌的過程中，與日益增的養老服務需求難以滿足。隨著社會主義市場經濟發展的不斷深入以及新公共管理思想的傳入，市場參與到養老服務中成為解決問題的新思路。同時隨著互聯網和新一代信息技術不斷普及，政府鼓勵運用智慧手段解決養老問題也成為一種新現象，這也客觀上需要引入不同主體來探索新的發展道路，所以企業逐漸參與到養老實踐中，形成政府主導與企業運營并行于智慧社區居家養老的實踐樣態。

1.1 政府主導與企業運營

政府主導是指政府在養老中起主導作用，利用財政與政策等強有力的控制手段來聯合其他力量共同提供服務的方式，其中主要包括直接提供服務與購買公共服務兩種方式。通過各地智慧社區居家養老服務實踐來看，政府主導樣態的具體表現形式為以下幾個方面。

一是政府提供政策支持，為智慧社區居家養老制定發展規劃，確立智慧社區居家養老發展的總目標、階段性任務和各級部門職責。

二是政府直接投入資源與資金，其中資源包括人力資源與物力資源，以支持企業、社區、社會組織等積極參與到智慧社區居家養老的建設中來。

三是政府不斷完善智慧社區居家養老軟、硬件基礎設施，為社會力量參與養老行業創造一個良好的環境。

四是政府要對養老服務主體實行監督、評估，對于評估合格的企業、組織給予更多的資源與資金支持，而對于連續評估不合格的主體采取相應的懲罰措施[1]。

企業運營是指由一個或多個企業自主承擔、承接政府外包、購買項目來為某一社區或某一區域提供養老服務的方式。由于智慧社區居家養老技術性、專業性強的特點，政府沒有足夠能力去提供所有的基礎性或技術性服務，必須引入企業技術力量才能彌補政府不足。南京市養老服務信息平臺作為企業運營的一個典型，屬于市一級平臺，與南京市民政服務熱線統一使用12349熱線，承擔全市居家養老呼叫服務，全天24小時為老人提供服務。老人有需要時，電話撥到信息平臺，平臺迅速安排就近社會組織、家政機構提供服務。服務人員在為老人服務后，用手機刷老人的市民卡，將服務的所有信息記錄下來傳遞到信息管理終端。從運營過程來看，該平臺通過物聯網、云計算等技術搭建老人需求與全市養老服務供給點之間相連信息數據庫，再將具體的智能養老產品與服務通過招標的方式外包給養老服務企業，每年再根據相關企業運營與服務情況進行效益評估，不合格者將會淘汰出局。

這種企業運營的方式在提供養老服務方面具有高效、靈活的特點。一方面，在市場競爭環境下，企業必將采取一切可行辦法來降低成本，提高效率，從而使自己在激烈競爭中存活下來；另一方面，企業要擴大自己市場，必然要針對老年人口的特點進行靈活設計，生產出符合老年人需求的產品與服務，并在宣傳推廣方面具有很強的主動性，讓智慧社區居家養老概念得到盡快推廣。所以開放養老服務行業讓企業參與養老服務供給的方式，既能滿足老年人的需求，又能減輕政府負擔[1]。

1.2 政府與企業的雙重失靈困境

現代經濟體制是一種以市場調節為基礎，政府調節為補充的經濟體制，但在養老領域的實踐中兩者并沒有達到相互合作、取長補短的理想效果，“老人希望獲得養老服務的愿望沒有轉化為現實的有效需求” [2]，出現了政府與企業“雙重失靈”現象。

首先，對于政府直接提供服務而言，鑒于人力與財力有限，更多層面是作為一種大眾化的簡單基本服務提供，而不能做到針對需求來服務，所以受眾大多為收入一般、需求較低的老人。再加上政府直接提供服務，其服務范圍仍有很多地區不能覆蓋，大多數相關機構或部門到現在為止也只是具有單純轉接電話的功能，具體服務項目并不能直接提供，效率不高。即使面對老人較低的需求，也不能完全滿足，如南京市12349養老平臺在建成初期就是如此。

其次，在政府購買公共服務方面，雖說能彌補直接提供服務的缺口，但在實際運營過程中，大多數不明確購買對象、服務對象與享受服務的條件，或簡單將低保戶納入購買范圍，或將高齡空巢老人統一納入購買范圍，或將無法自理的、身體殘疾的老人納入購買范圍，使原本不應享受購買服務的人擁有了相應資格，而真正符合被購買條件者則被拒之門外[3]。

最后，盡管企業在彌補政府不足的過程中取得了一定成效，但一樣具有局限性，尤其明顯體現在養老服務領域，時常會面臨“盈利”與“公益”的博弈。而這種博弈的結果就會體現為企業在資源配置中“失靈”，具體表現為以下幾個方面。

第一，企業運營困難較為普遍。例如南京的蘇富特健康科技有限公司，最初實行“智慧養老”和“移動健康”兩個現代養老服務公益項目，曾一度受到政府、社區、養老院等養老相關機構和組織的重視。但在其風風火火地運營兩年后，因為資金運轉不周而導致項目最終破產。

第二，服務層次低。目前智慧社區居家養老的發展還處于一個萌芽階段，很多企業進入該領域后，只是借用“智慧”“信息化”“養老公益”等噱頭來吸引老年人群的目光，而真正提供的服務仍停留在較低水平階段，并沒有利用科技來提高服務水平與質量。同時，服務供給人員的專業化水平低，僅僅只能滿足老年人最基本生活需求，很少涉及老年人的發展需求、心理需求。

第三，針對人群狹隘，覆蓋面低。有些企業，尤其是結合信息技術的企業，為了盈利高價出售智能養老產品會選取高收入老人為目標人群，而忽視了養老的公益屬性。而能且愿意支付高價智能養老產品的老年人口往往是少數，這使企業智慧養老服務惠及面極為有限。

2 智慧社區居家養老場域中利益相關者的行動邏輯

智慧社區居家養老中的“雙重失靈”可以放在養老場域中，以利益相關者的行動邏輯來審視。根據布迪厄的對場域概念的理解，“場域即為位置間客觀關系的一網絡或一個形構，這些位置是經過客觀限定的” [4]。依據此概念，也可以將智慧社區居家養老服務供給看作是在一個養老場域中進行的活動，場域中存在的主體相互作用，產生的力量影響著養老發展方向。當前在政府自上而下的管理作用下，場域中的政府行為失范、企業追逐利益，老人參與度不高，促進養老發展的力量很難形成合力，智慧技術下沉到養老場域也很難落地，導致整個智慧養老場域日益懸浮，進而產生政府、企業“雙重失靈”現象。而欲解決此問題，需要理清現行養老場域的運行機理，并分析場域中各個主體行動邏輯。

2.1 中央政府

目前，全球已經進入信息時代，物聯網及大數據即將迎來高速發展期，各行業都希望借此“科技東風”重新洗牌，籍以提升市場競爭力[5]。自2012年起，我國開始推行“智慧城市”建設，即發展智能化、信息化的數字城市。養老服務作為城市發展的重要領域，其“智慧化”的發展受到中央政府的高度重視，并相繼出臺了多份以“智慧城市”“智慧養老”為主題的政策文件，鼓勵養老領域的信息化、智慧化發展。2014年中國國家發展和改革委員會等12個部門聯合印發的《關于加快實施信息惠民工程有關工作的通知》要求，推進互聯網、物聯網等信息技術在養老服務和社區服務領域的廣泛應用，更好地滿足養老服務和社區服務需求，釋放信息消費潛力。2015年6月，國務院印發了國家戰略層面的文件——《關于積極推進互聯網+行動的指導意見》，指明了我國社區居家養老向信息化發展，2017年的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》提出開發應用智能終端和居家社區養老服務智慧平臺，更把養老事業推向智慧化發展的快車道[6]。到如今受中央政策鼓勵，各地紛紛建設起符合本地實際情況的智慧社區居家養老服務試點，雖然仍處于發展的初步階段，但“百花齊放”的態勢已然形成。也正是由于中央政府的重視，為智慧社區居家養老營造了基礎環境與氛圍，是這“政府主導與企業運營”實踐樣態生成的前提條件。

2.2 地方政府

公共選擇理論將“經濟人假說”應用到政府部門，認為它同樣追求利益或效用的最大化，可以解釋政府主導何以失靈。一方面，政府提供的養老服務為社會福利，相較于能帶來收益的經濟增長和其他有硬性指標的任務，養老對于地方政府及官員來說是缺乏大力推動動機的，在這一領域某些地方政府或多或少的“缺位”就在所難免；另一方面，在中央政府的不斷重視下，可能會采取績效考核的方式，將養老服務提供的數量與質量納入績效考核范圍中來驅動地方政府發展智慧社區居家養老。這就容易導致地方政府出現“對上不對下”的現象，地方政府往往為了應付上級考核會制造“面子工程”，例如上級制定的養老信息化標準，而到地方政府可能只是完成建設信息平臺的要求，而對后續的數據收集、整理、分析都敷衍了事，使其成為一個“空殼”。又或者政府部門為了提高政績，借助智慧化建設的噱頭而不考慮實際情況去超額生產“形式”公共物品，這種“過剩”的產品或服務最終是以社會所付出的巨額成本為代價，導致嚴重的社會浪費。再者，以政府部門為主的公共物品供給方式缺乏競爭機制，在缺少競爭對手的環境下，官僚機構可能過分投資養老事業，生產出多于社會需求的公共物品，也會造成低效運作的問題。

同時，調研中發現有些地方政府也想做出切實成績，但由于自身力量不足和以及智慧社區居家養老的專業性問題需要通過政府購買的方式委托企業做。在這實際執行過程中，政府部門沒有轉變角色，對于交予市場主體運作的養老服務仍采取管控而不是治理的方式，希望企業按自己意圖發展。而過多地干預企業一方面容易模糊企業從養老領域中受益的合法性；另一方面也可能產生尋租行為，從而降低養老資源的優化配置效益。

2.3 市場中的企業

20世紀80年代以來，養老產業越來越大，養老服務行業由政府逐步向企業開放，企業為搶占獲利的先機有介入的積極性。而由于養老產品和服務的社會公益性質，政府試圖讓進入該行業的企業在盈利的同時還具有非營利性，并會給予養老企業委托代理權益、政策優惠、資金支持，但一般是非正式委托、政策優惠較模糊、資金支持也較分散且不足量，這就使養老企業并不情愿承擔非營利性的社會責任。企業作為市場競爭機制中具有盈利需求的主體，這種社會責任與利潤之間的矛盾必定會導致其中一方的缺失甚至兩敗俱傷。一方面，如果企業單純追求短期自身利益的最大化，要么將會導致其服務質量下降，不能真正落實信息技術在養老服務中的應用，難以滿足老年人的全方位需求；要么導致企業迎合收入水平高的少部分老人需求，針對人群單一，覆蓋面下降；另一方面，如果企業過多關注社會責任，將本應該由政府承擔的責任包攬在自己身上，便必然會使企業運營困難。智慧社區居家養老本身就是一個利用科學技術來提升養老服務的過程，這個過程所需的前期投入以及后期維護資金都是不容小覷的。而政府目前資助作用有限，單純依靠企業營業收益這種單一的籌資渠道來承擔過多社會責任必然導致企業出現財務危機。另外，單純靠某一家企業難以在復雜環境中探清養老事業的未來發展方向，也難以及時預測老年人口實時變化的多元需求，使其養老產品或服務行為具有短視性。

2.4 老年人口

無論政府、企業什么樣的養老產品與服務都將落腳到社區、家庭，最終進入老人生活，使老人受益。但目前養老領域中政府與企業的非雙贏性博弈導致老人福利最小化，使這種融合了科技的智慧社區居家養老成為空中閣樓，時空距離并未因技術應用而縮短，老人享受的產品和服務水平大打折扣。這種囚徒困境的博弈結果主要體現在以下幾個方面。

一是當政府與企業都將實現自我利益最大化作為自身首要目標的時候，就都不會考慮老人需求訴求，社會福利必然會最小化。

二是當政府或企業任一方以自我利益最大化為導向，而另一方以老人需求為導向時，必定有一方會成為犧牲品，導致“惡企業、好政府”或者“好企業、惡政府”的狀態。只有兩者都真正從老人的角度出發，滿足老人需求訴求，才能使老人享受的福利最大化。而目前國內智慧社區居家養老的服務供給達不到這種理想狀態的一個重要原因就是：在政府與企業博弈的過程中都將老人這一重要角色的參與作用弱化了，老人自身利益表達渠道不暢，使自己需求不能得到申訴，或政府與企業在服務供給過程中有意忽視了其訴求。

總而言之，政府管控養老產品與服務供給過程既是貫徹國家意志的慣性使然，也是為提高基層治理能力，促進基層穩定使然。所以在智慧社區居家養老領域政府雖傾向于親自上陣，但往往力不從心需要企業參與。而企業呢？它進入智慧社區居家養老領域，一方面需要證明自己能夠做好，才能從政府那里拿到更多支持；另一方面又有自己利益，一旦不盈利就會有退出的打算。兩者之間的博弈是基于利益的，并沒有落腳于社區場域中的老人，沒有考慮老人利益和需要。如果按力量對比看的話，政府主導仍處于強勢，企業策略性參與，而老人表達能力不足或被忽視，恰恰是這種三方博弈力量不對稱且供給兩方懷揣著自身利益行事的邏輯框架導致養老場域懸浮，致使“政府主導和企業運營”的實踐形式的失靈。

3 基于社區場域的智慧社區居家養老的治理路徑

不可否認，政府與企業這兩個主體之間的相互合作推動了養老服務信息化的發展，并在建設智慧社區居家養老方面取得了成效。但忽視老人需求的自上而下的管理方式，導致養老場域懸浮。要想打破這種懸浮狀態，就必須要將養老場域的重心下沉，形成養老新場域，即社區養老場域，也就是說要將自上而下的管理方式轉化為自下而上的治理方式。其中治理理論為其提供了重要借鑒，該理論是指政府、社區、社會組織、居民等多元主體基于公共利益和社區認同，協調合作有效提供社區公共物品，從而優化社區秩序的過程與機制[7]。因此發展智慧社區居家養老應當轉變為治理思路，構建養老社區場域，從基層和老人需求出發，注重以多中心治理來整合社會資本的力量。

3.1 構建完整社區場域，形成良性養老“生態圈”

智慧社區居家養老的實質是居家養老信息化，不論是大數據信息平臺建設還是智能養老產品與服務提供，其初衷是提高養老服務數量與質量，滿足日漸龐大的老年人口的多元化需求。因此必然要將所有智慧養老技術與服務落腳于社區場域，社區場域中各個角色能共享養老服務信息，有明確分工，發揮各自作用[8]。

首先，政府角色不容忽視。從中央政府通過指導性政策集中精力去解決好宏觀養老事業的調控問題，地方政府制定具體執行政策，創造良好的市場環境，讓錯位的地方“讓位”，缺位的地方“補位”，越位的地方“退位”。

其次，企業在運營過程中，不能單純以利潤為導向，在維持自身良好運轉情況下，加強社會責任意識。其實在現代企業經營中，社會責任并不與企業效益相沖突，當企業充分做好市場調研，利用信息化工具對數據進行分析，生產出能滿足老年人多樣化需求的產品時，既能緩解老齡化社會下的養老供給矛盾，又能讓自己在殘酷的市場競爭中贏得穩定消費人群。

最后，政府與企業提供的服務、產品需要通過社區進入老人的生活中。社區作為智慧社區居家養老的關鍵落腳點，其受眾人群不像家庭那么狹窄，既有充分接近老年人生活的“地利”，又有通過社區協商自治使老年人可以輕松參與到與自己息息相關事務中的“人和”。政府與企業可以充分利用社區平臺，快速推廣智慧社區居家養老，構建完整的社區養老場域，形成良性養老“生態圈”。

3.2 走向服務型政府，重新審視養老服務性質

根據國內外現有經驗來看，利用市場提供養老服務這種社會福利性服務的前提是“有利可圖”，這種“利”既可以來自于政府補貼，也可來自于服務對象。如果利潤來自于前者，則可保持其社會福利性，但是現實中，政府并不能完全承擔支付企業利潤的責任；若利潤來自于后者又會與社會福利性相悖。

從我國養老歷史發展來看，養老服務一直具有公共產品的社會公益性和非營利性，這就導致市場很難對其進行有效估值。但在當前養老服務需求日益規模化、多元化、層次化的背景下，養老服務已經不能僅僅停留在“福利”“兜底”的水平上，可以根據消費層次劃分為生存需求、普遍需求和奢侈性需求，以便市場能夠針對具體養老對象及其服務進行合理定價[9]。誠然，養老服務行業的特殊性使其不可能完全成為市場化的營利機構，政府要做的就是適當放寬養老服務行業的非營利要求，變“非營利性”為“有限制的市場化”，依據養老新變化重新為養老服務劃分層次，并精準定位公共領域和市場領域，在不同領域中發揮服務型政府的作用，放棄不必要的直接供給與管控職能，逐步放開養老服務行業準入限制，培育養老市場環境充分釋放養老企業活力，發揮其優化資源配置的功能。在具體智慧社區居家養老項目中，建立政府與企業的親清關系，形成“政府搭臺，民間唱戲”的合作共贏局面。

3.3 建立智慧反饋機制，打造回應性服務供給

目前，我國養老服務發展最亟待解決的問題莫過于建立有效的服務反饋機制[10]。服務反饋機制的缺乏導致養老服務供需雙方信息不對稱，老人對接受的養老服務無渠道反饋，影響老人接受服務的層次與質量，也使得外部監督、監管遭遇困境；養老服務方無法及時掌握老人的需求動態，不能進行服務項目調整而缺少吸引力，也阻礙了企業進一步發展。因此建立有效服務反饋機制，提高老人參與度，提高服務供給的回應性是智慧社區居家養老發展的關鍵方向。在養老“O2O”理念中，這種智慧服務反饋機制是連接老人與服務方的溝通橋梁，提供落地服務的企業、社區或社會組織等，是線下養老服務方，老人與線下服務方的溝通反饋既可以通過單獨的第三方線上服務平臺，也可以通過養老線下服務方內部設的信息搜集與服務反饋機制進行。對于獨立的第三方線上服務平臺，可通過互聯網、移動數據設備、熱線服務電話等手段獲取老人信息并借助管理信息系統進行數據整合，將老人需求信息與反饋信息建立信息數據庫，為線下服務方提供信息咨詢服務[11]。對于線下服務方的內設溝通平臺，如微信群、QQ群、掌上養老系統等，可以讓老人直接參與線下養老服務的全過程，在參與體驗過程中更便捷得向服務者提出反饋意見，以便線下服務方收集信息并進行服務調整。這種智慧化的服務回應性反饋機制，可以使政府、企業以及社區能夠為老人量身定做產品或服務，更能滿足老人的養老需求，也使得智慧社區居家養老進入一個可持續發展的良性循環中。

總之，隨著養老供需的缺口不斷加大，智慧社區居家養老是科技進步與社會變化帶來的解題選擇。政府的積極推動，為其奠定了良好發展基礎，也取得了大量成果，但缺乏社會力量參與，也導致大量數據與信息平臺被閑置浪費，未能真正發揮智慧社區居家養老的“智慧”優勢。進入新時代，大數據、移動物聯網、人工智能產品與服務為養老帶來更大的想象空間，必須跟上科技發展進一步發揮人類“治理智慧”使“智慧技術”更有所為。因此，要把智慧技術真正融入到養老服務的社區場域之中，整合政府、企業、社區、社會組織的多元力量使廣大老年人受益，這才是“智慧社區居家養老”發展的最大意義。

參考文獻

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①基金項目：江蘇省社科基金項目“江蘇基層智慧社區治理問題的研究”（14SHC001），中央高校基本科研業務費專項資金資助（NR2015008）的階段成果。

作者簡介：沈廣和（1981-），男，漢族，山東省費縣人，副教授，管理學博士，碩士生導師，院長助理，主要從事社區治理方面的研究。