當前我國農村產權制度改革存在的問題及對策研究

章璇

〔內容提要〕 農村產權制度改革是我國農村改革中的一項重要內容，我國的農村產權制度在改革中存在著法律、政策的制約，土地流轉困難；確權頒證困難多、工程大；集體經濟組織界定不清，集體建設用地流轉不規范；農民權益難以保障、權和利難以匹配；配套政策不完善、改革阻滯不前等問題。為此，必須完善既有法律和政策、加快確權頒證進程、建立城鄉統一的建設用地市場以及改革城鄉二元經濟制度。

〔關鍵詞〕 農村產權制度改革 集體經濟組織 農民權益

一、產權及產權制度

關于產權，學術界一直沒有一個確切的定義，西方一些著名的經濟學家對產權做了不同的解釋。德姆塞茨（1989）從產權的功能來定義產權，認為“產權是一種社會工具。它之所以有意義，就在與它使人們在與別人的交換中形成了合理的預期。”諾斯（1991）則從行為性的角度來研究產權，他認為“產權本質上是一種排他性權力。”英國學者巴澤爾（1997）從法律角度理解產權，認為它是“人們對不同財產的各種產權包括財產的使用權、收益權和轉讓權”。巴澤爾認為產權不僅是一種權利，更是一種制度規則，是人們用來確認資產權利的一種方式。產權經濟學大師阿爾欽（1987）認為“產權是一個社會所強制實施的選擇一種經濟物品的使用的權利。”菲呂博騰和佩杰維奇（1994）對產權的定義更具有借鑒意義，他們指出產權的本質是人與人的關系，并把產權視為一種經濟性質的權力，是人們在使用資產過程中發生的經濟、社會性質的關系。總的來說，產權可以描述為每個人對資源的占有、使用、收益和處分的權力，而產權制度則可以描述為關于財產權利劃分的規則和人們行使財產權利的行為準則。

農村產權制度是調節農村各種財產關系的制度總稱，由于農村最重要的資源是土地，最突出的經濟特色是集體經濟，因此農村產權制度的核心是農村土地產權制度和集體產權制度，主要包括農村土地管理和經營制度、集體資產收益分配制度等，主要產權權能包括所有權、承包權、經營使用權、收益權、分配權等多項權利。

二、農村產權制度改革中出現的問題

（一）法律、政策的制約嚴重，土地流轉困難

當前我國許多法律、政策都對農村產權權能形成了制約，導致生產要素難以自由流動，農村土地流轉受到限制。首先是法律上，如《土地法》《土地管理法》《物權法》《擔保法》《土地承包法》等。《物權法》（第124條）和《擔保法》（第184條）規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山、農村房屋等集體所有的土地使用權不得抵押。”這部分的土地作為農民生產生活的保障，其所有權和使用權不能抵押。《土地法》規定：“集體土地不能出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，明確規定了農村的集體土地不能用于轉讓或出租。其次是政策上，1997年國務院發文，規定“農村住宅不得向城市居民出售，城市居民也不得占用農村集體土地建住宅。”2004年國土資源部出臺了《關于加強農村宅基地管理的意見》，規定“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地”等。在這諸多的法律和政策的約束下，農村的土地流轉受到了嚴重制約，農村產權的融資功能大大減弱。

（二）確權頒證困難多、工程大

土地確權指的是在法律政策的規定下確定某一范圍內的土地的所有權、使用權和其他權利的過程。在確權的過程中，首先要考慮土地所有權的權屬問題。在我國，法律規定，農村的土地所有權歸集體所有，但是集體到底指的是誰，范圍是什么，卻沒有明確的界定。其次是土地的承包經營權問題。在此之前，要明確有多少土地，又有多少人要參與分配這些土地。我國的土地分配形式有兩種，一種是按土地的產量來分，另一種是按家庭人口來分，新時期要選擇何種方式進行分配，如何做到兩者之間的協調。此外，經過多年的發展變化，耕地、宅基地等土地資源的邊界已模糊不清，權屬爭議大。再加上農村人口流動，新出生人口增多，現已出現人多地少的局面，要如何在確權過程中做到公平公正。確權頒證是一項繁瑣復雜的工作，工程浩大，要如何快速、高效的做好確權頒證，這些都是亟需解決的難題。

（三）集體經濟組織界定不清，集體建設用地流轉不規范

我國的《憲法》《物權法》《民法通則》《土地管理法》等多部法律都明確規定農村土地屬于集體所有，并規定鄉鎮、村民委員會以及村民小組為農村集體土地所有權的代表。但是，法律并沒有對這三個所有權代表進行分級和所有權范圍的劃分。這種所有權安排違背了產權的排他性原則，進而導致產權主體混亂以及三級所有者之間的土地權益糾紛。近年來，全國各地都在開展集體建設用地使用權的流轉，這對農村經濟的發展和農民收入的提高都有著積極的作用。但因為集體經濟組織界定不清以及缺乏合理的規劃，土地流轉幾乎都是在無序的狀態下進行，所以一些問題逐漸涌現出來。一是集體建設用地的無序流轉，使得政府對土地市場的調控能力被削弱，建設用地的供應總量難以得到有效控制，這將會破壞土地利用的整體規劃。二是耕地保護受到破壞。某些地方政府或集體經濟組織在利益的驅使下，在未經批準的情況下私自轉讓、出租耕地用于非農業建設。耕地逐漸減少，嚴重威脅我國的糧食安全。三是收益分配關系混亂。由于缺乏相應的法律法規或政策的約束，集體建設用地流轉過程中監管不完善，土地的市場價值得不到充分的顯現，農村集體和農民個人的利益都得不到有效的保障。

（四）農民權益難以保障、權和利難以匹配

農村改革的根本目的是促進農村經濟的發展，提高農民的生活水平。所以農村改革的主體是農民，改革的成果要切實落實到廣大農民頭上，然而事實卻并非如此。就農村產權改革來說，農民應該享有分享地租的權益和占有土地資本化權益的權利，如果農民沒有享有這兩個權益或者對這兩個權益沒有主動權、話語權，就沒有做到保障農民在農村改革中的主體地位。實際情況是如何呢？從農地使用權來看，農民雖然擁有土地的承包經營權，但是基層政府和集體經濟組織作為土地的發包方可以指定土地的具體用途，農民的自主權很容易受到影響。從集體建設用地使用權的流轉來看，獲取的收益多數用于公共支出，部分由于管理不規范出現而流失，剩下的才會分配給農民，農民獲得的只是很少的一部分，農民權益難以保障、權和利難以匹配。在這場農村產權制度改革中，采取什么樣的機制來減少政府或其他集體經濟組織借公共利益之名來侵害農民的權益，切實發揮農民的主體地位，是我們將要面對的一個重大問題。

（五）配套政策不完善，改革阻滯不前

農村產權制度改革不是孤立存在的，它涉及到農村經濟社會發展的各個方面。如在社會保障方面，土地流轉后大批農民涌入城鎮，但是由于長期城鄉分隔的二元化體制，沒有形成一個城鄉一致的社會保障制度，城鄉社會保障差別巨大；再如戶籍制度，盡管現在已經取消了城鄉二元戶籍制度，但是長期以來由于戶籍原因造成的在教育、醫療、就業等方面的城鄉差別待遇，在短期內是難以消除的；在公共服務方面，當前政府對農村公共服務建設的投入還不夠，使得現有的農村公共服務出現不足；在管理體系方面，由于管理體系不健全，造成我國農村集體建設用地的基準評估體系不夠健全和規范，無法準確的對需要流轉的土地進行估價，結果成為集體建設用地流轉的一大障礙。

三、推進農村產權制度改革的意見和建議

（一）完善既有法律和政策

雖然我國現在有很多與農村產權制度相關的法律和政策，但是產權制度改革仍是舉步維艱，違法現象時有發生。這是因為既有的法律和政策不完善，仍然存在很多漏洞和不足之處。首先是法律，我國有很嚴格的土地審批法，但是卻沒有約束政府或者集體經濟組織無序流轉集體建設用地的法律。因此，要積極完善現有的法律法規，規范土地的使用、流轉和補償行為；要盡快通過立法來界定各產權主體的權限和義務，要規范政府和其他經濟組織的行政行為；對于《土地法》《土地管理法》《土地承包法》等法律要結合我國實際國情及時修訂，如《擔保法》中的規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山、農村房屋等集體所有的土地使用權不得抵押。”這條法律限制了農村集體土地的流轉，農村產權的融資能力也因此被削弱，所以這條法律應該進行修訂。

至于政策，政府及其相關部門應該對現有的政策進行系統的梳理，廢止無用的，完善有缺陷或弊端的，并要從農村的實際情況出發，制定有效的農地補償、土地流轉交易以及收益分配政策。此外，在農村改革的過程中要鼓勵超前性和創新性的行為，對這些創新性和超前性的探索要給予政策上的支持，這些行為可以為進一步改革提供有益的經驗和教訓。

（二）加快確權頒證進程

確權頒證是使農民獲得土地的合法權利、保護農民財產權，增加農民財產性收入的基礎，是建立社會主義市場的必要措施，只有確權頒證完成，農村的集體土地權才能完整、才能流轉順暢。

要想使得農村土地確權頒證工作順利開展，一要加大宣傳力度，讓農民認識到土地確權頒證的重要性。二要出臺統一的政策，來指導確權頒證工作。三是可以借鑒實踐中的成功經驗，以此來提高土地確權頒證工作的工作效率。四是要多權同確，對農民和集體經濟組織的耕地、宅基地、集體建設用地、灘涂、荒地等產權的確權頒證同步進行。明確農民自留地、耕地、農地等產權的所有權，集體土地的所有權也要明確到每一個具有所有權的農民，避免出現權屬不清的情況。五要充分依賴和發動群眾，切實解決好歷史遺留問題，對不同歷史階段不同政策環境造成的土地權屬不清的情況，要因地制宜，在尊重歷史的前提下進行處理。六是要做好確權頒證的相關配套工作。確權頒證是一項復雜繁瑣的系統工程，需要投入大量的人力、物力、財力，所以要整合各方力量，保障經費，確保確權頒證迅速規范的推進。

（三）建立城鄉統一的建設用地市場

一是要轉變政府職能，讓市場真正發揮在土地資源配置中的重要作用。轉變政府職能后，政府將只發揮服務、監管、宏觀調控等職能，土地資源的配置將由市場來完成。此外，政府要在兼顧城鄉發展的前提下，對土地進行規劃和用途管制，制定城鄉統一的用地規劃，避免建設用地分布的過于零散，進而提高土地的產出效益。與此同時，政府要通過對市場的監控和分析，密切關注土地交易市場，一旦市場失靈，就發揮政府的宏觀調控作用。二是要構建統一的交易市場，依據各地實際情況搭建農村集體建設用地交易平臺，然后把所有需要流轉的土地都納入這個交易平臺內進行交易。三是要構建統一的市場化價格生成機制。公益性的土地的征地補償標準將不再由政府單方面決定，而是交由中介機構評估，然后再由政府與土地所有者協商后達成。非公益土地將通過招標、拍賣、掛牌的形式來進行，就此提高土地流轉市場的透明度。四是要建立統一的信息平臺。這個平臺要由政府來搭建，用來更新當前年度各區域的土地流轉計劃，集體建設用地的出租轉讓政策等，以此來提高土地流轉的效率。

（四）改革城鄉二元經濟制度

農村產權制度改革并不是孤立存在的，而是一項綜合性的社會經濟體制改革。城鄉二元制度是影響農村產權制度改革的根本性制約因素，要想持續推進產權制度改革，就必須從根本上改變城鄉分隔的二元經濟制度。首先，要重建農村社會保障體系。現階段，我國農村社會保障制度缺失嚴重，表現為農村的社會保障項目不完善，社會保障的覆蓋面窄、水平低。在農村土地扮演著社會保障的功能，這使得土地難以資產化且利用率不高。因此，國家應該在農村建立覆蓋率高、低水平的農村社會保障體系，逐步弱化農村土地的社會保障功能。其次，要改革戶籍制度和就業制度。城鄉二元化的戶籍制度和就業制度限制了農村勞動力的自由流動，農村的剩余勞動力難以從農村中釋放出來，人多地少導致農地關系逐步惡化。因此，要不斷推進城鄉二元戶籍制度和就業制度的改革，使得農村勞動力能夠享有與城市居民平等的就業機會。這是當前農村經濟體制改革的重中之重，只有打破城鄉分隔的二元經濟制度，農村土地產權制度才能夠持續有效的向前推進。

（作者單位：復旦大學馬克思主義學院）

責任編輯：宋 爽