瀘州市輔警隊伍規范化建設的探索

易 強，趙云道

（瀘州市公安局 四川瀘州 646000）

2015年，中共中央深化改革領導小組審議通過《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（中辦發〔2015〕17號），將輔警管理改革納入公安改革“1+3”方案，要求“推動警務輔助人員管理實現制度化、規范化、法制化”、“警務輔助人員管理體制基本理順，崗位職責清晰明確，管理制度健全完善，職業保障規范到位，隊伍素質和形象明顯改善，提供公共安全服務的能力水平明顯提升”。因此，管理規范化是輔警管理改革和隊伍建設的目標方向。當然有關輔警隊伍規范化建設深層次、內在性的核心要素、關鍵環節和管理癥結、瓶頸等難點問題仍然橫亙于我們面前，亟待破解。

集智共享是改革者的時代責任。時值全國公安機關如火如荼改革輔警管理、探索規范化建設路徑、破解難點問題之際，筆者作為地市級公安機關輔警管理改革的組織者、參與者和實踐者，以瀘州市改革實踐為參照，就公安機關輔警隊伍規范化建設難點問題作一探討，以期拋磚引玉。

一、瀘州市輔警隊伍改革實踐

瀘州市于2015年5月正式拉開輔警管理改革的帷幕，通過3年的探索，輔警隊伍管理規范化態勢基本成型。對此，省公安廳領導作出了“瀘州市局勇于探索，輔警隊伍規范化建設值得借鑒”的批示。相關成果寫入四川省人民政府《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的實施意見》，駐村兼職輔警工作寫入瀘州市人民政府工作報告。海南、廣東、福建、山東、遼寧、河南、山西、重慶等30多個省、市公安機關來瀘考察交流，20余個市縣公安機關函詢經驗做法。目前，全市共有輔警協勤人員2869人，民警與輔警比例1：0.94①。改革后輔警隊伍管理發生了巨大變化。一是輔警力量建設更加規范。力量建設從量變到清理整頓后的質變，輔警從寬進少出到嚴進寬出，規范統一了進出口渠道。近3年，全市共清理清退低質低能輔警246名，集中統一招聘250余名。二是資源配置更加科學。從各級用人部門用工隨意到市、縣兩級統籌使用、只出不進、輔警置換警力，強化了警務資源配置和利用效率。全市已用輔警置換警力520余名。三是待遇保障更加公平。保障渠道從多渠道、多樣化到市、縣財政統一保障，保障標準從略高于當地最低工資到總體達到人均可支配收入，同城標準從參差不齊到相對統一，分配制度從吃大鍋飯、平均主義到科學合理拉開差距，提升了保障能力水平。市、縣區兩級實現市、縣區財政統一保障、年保障標準提高1-1.5萬元、月分配差距拉開300-800元。四是隊伍素質逐漸提升。輔警隊伍教育、訓練、管理、監督從散狀性、自主化到統一性、規范化，隊伍素質能力整體提高，作用發揮效果顯現；隊伍違法違紀問題大幅度下降，未發生重大敏感問題。3年來，隊伍信訪、投訴下降20%。五是隊伍歸屬感、認同度不斷增強。管理更加注重科學性、公平性、透明度和輔警參與度，隊伍凝聚力、向心力不斷增強；隊伍自然流失率逐年下降，從30%降至13%左右，穩定性不斷提高。具體統計見表1。

表1 瀘州市輔警管理改革前后隊伍管理的基本情況

改革前 改革后 變化情況隊伍狀態隊伍素質參差不齊，工作能力高低有別，歸屬感認同度不強，隊伍違法違紀問題頻發隊伍素質能力整體提高，歸屬感認同度和凝聚力向心力不斷增強，隊伍違法違紀問題較少，未發生重大敏感問題，風險總體可控隊伍整體狀態逐步向好

二、破解瀘州市輔警隊伍規范化建設難點路徑探索

瀘州市通過輔警管理改革，隊伍規范化建設體系逐步成型。理順了市、縣兩級管理體制，固化了“2+4”力量建設模式，建立了市、縣兩級管理體系，健全了系列配套管理制度，尤其針對輔警隊伍規范化建設難點問題進行了探索實踐。

（一）編制職業規劃，輔警資源配置從無序到有規

一分類，科學區分文職輔警與勤務輔警，明確文秘綜合、警務保障、科技通訊、窗口服務等四個類別文職輔警可以獨立從事的工作范圍，明確執勤輔助類勤務輔警工作內容。二分崗，編制全市公安機關輔警三定方案，明確輔警崗位設置，逐一定崗、定責、定員。三分層，細化輔警層級管理辦法，組織實施十級層級晉升。四置換，編制公安機關崗位說明書及可置換崗位一覽表，啟動輔警置換警力工作。實施“三分一置換”，解決了用人隨意、職責混淆、警務資源利用不充分等問題，全市已從內勤崗位及政工、宣傳、警訓、警保、監督等部門置換520余名非執法、非涉密崗位警力，置換出來的公安民警全部充實到刑偵、經偵、禁毒偵查部門及基層派出所等執法崗位和勤務一線，推動提升了公安機關執法和打擊專業職能。

（二）編撰實務手冊，輔警核心職能明定標準

集全警之智，針對輔警職責任務編制《履職行為規范》；針對交通執勤、巡邏防范等10類輔警主要勤務編制《執勤程序手冊》；針對民警帶領輔警執法執勤這一工作常態，編制《雙警協同戰術手冊》，“一規范兩手冊”明確輔警該干什么、怎么干、干到什么程度、輔警與民警怎么協同配合，成為全市公安輔警的實操標準，填補了全國輔警實務規范空白。

（三）創新訓練機制，輔警能力提升保障有力

針對輔警訓練大而全、粗而散現狀，創新訓練機制，制定輔警職業技能訓練三年規劃，分類梳理了輔警職業技能5個大類38個類別112個子項培訓科目，逐一明晰培訓內容、施訓方式和考核標準。探索建立培訓自主選課機制和組訓、參訓倒逼機制，培養每名輔警逐年掌握2種以上技能。輔警職業技能訓練機制初步成型，解決了輔警職業能力不強、人崗不適和參訓內外驅動力缺失、效果不佳等問題。2017年完成了全市技能訓練，輔警能力提升和作用發揮效果明顯。

（四）拓展職業空間，輔警身份轉換渠道打通

參照“特別優秀的警務輔助人員報考公安機關人民警察職位，要給予適當照顧”政策，從市級層面積極推動建立輔警（協勤）到事業人員、事業人員到公務員的三級身份跨越機制，把輔警從“體制外”拽進了“體制內”。已直接考核聘用5名特別優秀的輔警（協勤）為事業人員；已晉升1名事業人員為事業科級干部，預留空間，待條件成熟時，組織事業科級干部屆期轉任公務員。輔警身份轉變實現零的突破，增強了職業吸引力。

（五）健全激勵機制，輔警內驅動力強化激發

著力過程管理和結果運用，健全以考核杠桿為牽引、差異化待遇為保障、環環相扣的獎懲激勵機制，強化“四掛勾”。即將月目標績效與月考核金掛勾，技能培訓情況與續聘標準掛勾，年度綜合評定與年度獎金和評先評優掛勾，月評、年評及爭先創優與晉升和層級、職級津貼掛勾，拉開分配檔次，營造優者更優、人心思齊的競爭環境。僅層級工資，全市最高差距可達每月1100元；同期入職輔警工資收入，最高差距可達每月800元。同時，為充分調動輔警工作積極性，在基層和實戰警種建立一案一獎、一事一獎機制，改普惠制為獎勵制。通過“四掛鉤”+獎勵制，最大限度激發輔警內驅力，解決了干多干少、干好干差一個樣的問題。

（六）建立監督體系，制度落實有效保證

監督和操作到位，才能保障規矩與制度落地。出臺《輔警監督管理規定》，明確輔警遵規守紀的底線和懲處辦法，明確管理主體責任、監督主體責任，讓輔警日常行為有遵循。出臺《從嚴治輔十條鐵規》，梳理類別繁多的輔警管理制度為十條政治、工作、生活方面的紅線，讓輔警遵規守紀明重點。出臺《輔警隊伍問題責任追究辦法》，明確輔警隊伍發生重大問題后，追究直接責任民警、分管領導、主要領導和用人單位責任的問責方式，從重追究和減輕免責等情形，以及問責結果運用，倒逼用人部門管理前置。出臺《輔警規范化管理操作辦法》，明確了市、縣（區）兩級警務督察部門和輔警管理部門專項督察、定期檢查、日常巡查等監督操作方式方法和結果運用，確保內部監督管理有機構、有人員、有辦法、有問責。同時，市局輔警管理部門與警務效能監測中心建立信息通聯反饋機制，即時互動、核查、處理外部的網絡問政、舉報監督。四個辦法解決了輔警規矩制度多、落實不到位，隊伍頑疾多、監督不到位的問題，監督巡查形成市、縣兩級公安機關工作常態。2017年全市涉及輔警的信訪10件次，同比下降23%；隊伍未發生重大、敏感問題。

三、進一步推進輔警隊伍規范化建設的思考

當前，從輔警隊伍規范化建設現實狀況和發展態勢來看，還存在職業保障、素質提升、風險防控等方面的難點問題。

（一）法律法規保障

法制保障是輔警隊伍建設的根本保障。2016年以來，國務院出臺了我國警務輔助隊伍建設史上級別最高、具有里程碑意義的《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》（國辦發〔2016〕15號）（以下簡稱15號文件），相關部委、各省級、市級也相繼出臺了實施意見，總體上明確了輔警的身份性質、職責任務和輔警隊伍管理體制、保障機制、建設方向，具有很強的現實指導意義。但是，文件缺乏操作性、透明度不高、社會普遍約束力不強。應強化輔警立法工作，把政策文件轉化為法律，將輔警的身份、職責、權利等予以法定，強化普遍的社會約束力和強制力，通過法律法規固化改革成果，有機融入依法治國、依法治理的改革大潮，從法制軌道上來解決輔警隊伍建設的根本問題。

（二）財政經費保障

經費保障是輔警隊伍建設的重要支撐。目前，保障不到位是全國各地的普遍現象，成為輔警隊伍管理不規范和問題頻發的重要原因之一。保障標準偏低，輔警收入（到手收入）除了東部個別地方相對較高外，大多數處于略高于當地最低工資、低于當地平均工資這樣一個收入水平；欠發達地區還存在與當地最低工資持平或略低的現狀。各地公安機關為增加輔警待遇，不得已動用原本已捉襟見肘的民警公安業務經費來補貼輔警經費，有的縣公安局一年要補貼600多萬元，但仍是杯水車薪、權宜之計。逐年增長機制不健全，有的地方年年打報告爭取，費神耗力；有的地方多年保持在同一個水平，導致輔警收入出現零增長、負增長情況。保障方式不合理，普遍按照政府臨聘人員統一標準、以包干經費方式保障，導致同城同標準的輔警收入水平低于城管員、市場員、稅務員等其他政府臨聘人員，欠缺社會公平性。為此，一是應提高輔警財政保障標準。建立輔警工資與當地平均工資基本持平的保障標準，并將“五險一金”、職業服裝、防護裝備、職業培訓、加班值班補貼、行業風險保費等納入財政預算。二是應建立財政保障逐年增長機制。各級政府的財政保障能力隨著經濟的發展逐步增強，建立健全逐年增長機制，進一步強化輔警保障經費增長的科學性、制度性、可持續性。三是應建立輔警略高于其他政府臨聘人員的收入分配制度。警務輔助工作具有任務相對繁重、職業更加危險、管理更為嚴格、行業能力素質要求更高的特殊性，建立輔警的收入水平略高于同城其他政府臨聘人員分配制度，充分體現付出與收入成正比的社會分配制度公平性。

（三）職業發展空間

職業發展空間事關輔警職業的吸引力?！澳芊褶D正”是輔警隊伍普遍關心的問題，也是公安機關重點關注的問題。全國各地都在積極探索，但舉步維艱，效果不佳。首先，應從中央層面盡快落地15號文件關于“特別優秀的警務輔助人員報考公安機關人民警察職位，要給予適當照顧”政策，打通通道，解決晉升空間有無的問題。其次，拓寬渠道，從中央和省級人社部門層面打通輔警晉升事業人員的特殊政策口子，加大事業人員轉為公務員的工作力度。第三，從各級地方政府層面建立技能人才特殊保障政策，如浙江義烏的技能人才“一崗一議”保障制度。與此同時，部、省、市三級公安機關積極主動配合有關部門建立健全相應的評判機制。通過職業空間拓展，讓特別優秀的輔警進入“體制內”，實現身份轉變，留住技術性、技能性人才，不斷增強職業吸引力，促進隊伍建設可持續發展。

（四）思想政治教育

思想政治教育是輔警隊伍建設的重要保證。從全國各地輔警隊伍暴露的問題來看，一部分輔警職業精神缺失、感恩意識缺乏、盲目攀比心態較重、以自我為中心的負面情緒滋長，反映出輔警思想政治教育出了問題，不重視、不實際、方法少、針對性不強。為此，一應確立思想政治教育在輔警隊伍建設中的主導地位。要始終將忠誠、敬業、公正、廉潔、服務、團結等作為輔警的基本職業精神，牽引在前；將尊法畏紀、嚴于律己等作為輔警基本的職業底線，斷路在后。二應落實思想政治教育的職責任務。輔警隊伍管理實行分級負責、“誰用人誰負責”，具體用人部門政治工作領導和帶勤民警是輔警思想政治工作的第一責任人，應本著對事業負責的精神，甘當輔警良師益友，傳道授業解惑，著重育人；交心共鳴勵志，著重諍諍建言，讓輔警正視身份和職業使命不同帶來的現實差距，不盲目攀比，了解就業形勢，用感恩心態來對待輔警職業。三應培塑輔警職業文化。組織開展形式多樣的輔警職業文化建設，實施文化浸潤，讓輔警沐風浴雨，不斷提升思想政治修養和職業修養。

（五）提升能力支撐

輔警隊伍的整體素質偏低毋庸置疑。提升輔警素質能力的支撐保障不足是我們面臨的又一難點。各地探索了一系列做法，但仍存在訓練機制不健全、訓練大綱欠缺、施訓人才匱乏等困難。筆者認為，一要健全訓練機制。要以公安機關人力資源優化配置為基礎，突出人崗相適、人盡其才、人盡其用、一人多崗、一崗多能，針對輔警群體身份情況、職業動機、職業素養、價值觀念等特性，建立價值引導、過程監管、結果運用等配套訓練制度機制。二要編寫訓練大綱。公安機關各條戰線參與，統分兼顧，根據輔警的職責任務科學分類分崗，界定各類各崗的職責邊界和核心能力，逐一明確訓什么，怎么訓，形成統一的基礎教材。三要培養施訓人才。要面向警種“條線”、立足業務實戰，培養、選拔熟悉輔警職責任務、帶勤能力較強的同志擔任施教人員，通過研習訓練大綱和業務實戰，掌握“訓到位不越位”的方法技巧。

（六）風險防控方法

輔警隊伍是一支高風險的隊伍。當前，輔警隊伍風險級別較高、政治社會影響較大、隊伍震動較深的風險是輔警集體維權，其次是利益誘惑引發的個體違法犯罪，刷存在感或標新立異引發的違反政治類、公序良俗類風險，也存在自我保護意識、安全意識不強引發的安全事故風險，等等。目前公安機關管控輔警隊伍風險的思維、手段和方法欠缺。為此，要加強輔警隊伍風險防控的研究和探索。首先是確立風險防控總體思路。即從量上控制，從質上提升，從點上堵漏，從面上防控；重點是面上全方位的風險防控。其次是探索防控的方法。要將風險發生前從事后滅火向事前預警轉變，發生風險后從簡單的辭退消除風險向正面化解風險轉變，風險化解后從問責懲處單一手段向問責懲處、制度修復、正反引導等綜合手段轉變。

總結

瀘州市公安局于2015年開始改革輔警管理，工作取得了階段性成效，受到部、省、市領導高度評價。公安部刊發了瀘州經驗，人民公安報《動態清樣》將瀘州情況直報孟建柱、郭聲琨及公安部領導，《公安內參》頭條刊發了《輔警改革的“瀘州樣本”》。四川省公安廳在瀘州召開現場會，較為全面地介紹了瀘州輔警管理改革的做法經驗。瀘州做法載入四川省公安廳《四川公安改革發展案例(2016年度)》，已通知編入四川省委改革辦《四川改革試點典型案例（2017年度）》；相關成果納入四川省人民政府《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的實施意見》《駐村兼職輔警工作》納入瀘州市人民政府工作報告。也得到全國公安同仁廣泛認可，海南、廣東、福建、山東、遼寧、河南、山西、重慶等30多個省、市公安機關蒞瀘考察交流，20余個市縣公安機關函詢經驗做法?？陀^認識過去和現在，才能科學迎接未來。我們只有把準脈、開好方、下準藥，突破難點問題和制度瓶頸，輔警隊伍規范化、職業化建設道路才能越走越寬廣。改革只有進行時，永遠在路上。輔警管理改革與創新發展、隊伍規范化建設路徑探索理應與時俱進、克難攻堅。

[注釋]：

①文中數據均來自瀘州市公安局歷年統計數據。