事業單位實施內部控制規范的現實意義、進展、存在問題及建議

韓蓉蓉

【摘要】自2012年財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》、2015年《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》以來，各事業單位按要求梳理業務流程、分析風險隱患、完善內部控制體系，總的來說提高了內部管理和風險防控能力，但是在內部控制管理實操中確實也存在一些問題。本文試對事業單位實施內部控制規范的意義、進展、存在問題進行了一些整理和思考，并探討事業單位如何更好施行內部控制管理，如強化內部控制管理意識、從機制體制上進行保障、豐富內部控制管理的方法手段、強化內部控制管理的配套考核監督等，以加快事業單位內部控制規范的實施落地，提高事業單位整體內部管理水平。

【關鍵詞】事業單位 內部控制機制 內部控制管理落地

目前我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標，同時事業單位分類改革進入最后關鍵階段，在這樣的一個歷史戰略機遇期，推進事業單位治理體系和治理能力科學現代化尤為重要和迫切，而內部控制建設是其中重要的一環，是事業單位內部治理的基石，對加強廉政風險防控建設、進一步提高事業單位整體管理水平都有重要意義。

一、事業單位實施內部控制規范的現實意義

（一）加強對權利運行的制約和監督

黨的十八大、十九大都明確要求規范公共權力的運行，加強對行政權力的監督。習近平總書記強調，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。在事業單位實施內部控制管理，建立完善的內部控制機制，對建立健全權力運行的制約和監督體系，減少人為裁量權的空間，從機制體制上來規范并限制權力的濫用，將權力置于監督下運行，對事業單位的廉政建設、風險防范具有重要作用。

（二）保障國有資產的安全和完整

內部控制管理針對資產的管理，主要是結合單位實際情況，梳理資產管理過程中的風險點，建立健全資產管理制度，確定資產管理的歸口管理職能部門，明確資產管理業務流程和管理職責，制定有效控制措施，對資產管理的主要環節實施全過程控制，這樣就最大程度保障了事業單位的貨幣資金、固定資產、存貨、對外投資等國有資產的安全完整和有效使用。

（三）提升事業單位的綜合管理能力

內部控制的建設是梳理規范單位業務全流程，強化機制建設，將制衡機制嵌入到內部管理制度之中，實現對經濟活動的全面控制，在單位的部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督機制，不斷完善制度、明確職責、理順流程、控制節點，加強監督。事業單位在落實內部控制管理的過程中，可以通過借助信息化手段，將預算管理、資產管理、合同、采購管理等整合到一個系統，加強對單位層面和業務層面的內部控制，確保財務記錄、財務報告信息等的及時、真實、完整，強化對績效的考核和監督，整個過程提高了單位綜合管理水平，補齊了事業單位內部管理上的短板，從粗放式的管理向科學、規范、精細化的的管理方式不斷轉變。內部控制管理會不斷提高全員的風險防控意識，同時加強單位上下的溝通交流，打造一支高素質的內控管理團隊，所以內部控制的建設及實施過程一定會提高事業單位整體管理水平。

（四）提高事業單位整體風險防控能力

事業單位施行內部控制管理的意義，也是為了堵塞漏洞、消除隱患，防忠于未然。正如《行政事業單位內部控制規范（試行）》中所指：“本規范所稱內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控”，內部控制與風險控制有很強的內在關聯性。通過內部控制機制的設計，業務流程風險點的梳理與規范、不相容崗位的分離、內部授權審批控制、財產保護控制、歸口管理等內部控制手段的施行，確保崗位之間權責分明、相互制約和相互監督，實現和達到預先堵塞漏洞，有效排除、防范單位發生重大經濟活動風險隱患的管理目標。

二、事業單位實施內部控制規范的進展

2012年財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，實際上事業單位的內部控制的建設更多的是隨著2015年《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》的印發及2016年《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》逐步開展的。

隨著事業單位分類改革進入深水區，事業單位的各項規章制度不斷建立完善。隨著財政部《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》推行，事業單位內部控制的建設步伐不斷向前邁進，各事業單位按照指導意見，不斷優化組織架構、初步建立內部控制體系，試行績效考核等，明確了職責分工、整合了部分業務，保障了國有資產的安全完整，會計基礎工作進一步扎實等，確實在一定程度上提高了事業單位整體內部管理水平。

同時我們也看到，各事業單位的內部控制建設是滯后于業務發展的，在內部控制機制的建立完善及落地方面各事業單位確實也存在著較大的提升空問。根據財政部的指導建議，大部分事業單位從預算管理、收支管理、資產管理、合同和采購管理、基建項目管理方面進行了內部控制制度上的完善規范，但是各家事業單位目前規范的內部控制制度總體上缺乏統籌，欠缺從本單位獨特的風險環境入手確立管理目標，欠缺對內部管理、業務流程及風險點的精細梳理，進而識別專有風險，最后形成適合本單位的個性化內部控制體系；同時大部分事業單位內部控制體系或制度雖然已經確立或制定，但是內部控制的手段和方法有限，再加上欠缺從機制上對內部控制施行的監督和評價考核進行保障，所以內部控制施行的落地遠遠不夠，落在紙面上的多，應對上級單位要求或者檢查的多。可以說事業單位的內部控制施行更多的依賴于本單位的整體內部管理水平與重視程度。

三、事業單位實施內部控制規范存在的問題

（一）內部控制理念和意識不足

2012年財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，但是各家事業單位內部控制體系基本是近兩年（2016 2017年）才逐步建立的，由于時間較短，同時事業單位內部上下人員缺乏對內部控制作用的統一理解和認識，雖然事業單位分類改革已經進入最后攻堅階段，但是大家的思維還沒有及時進入到市場經濟中，對于企業現代化的科學治理體系的重要作用理解不透，更多關注外部監管機構的合規性要求，沒有主動將內部控制工作作為提升單位組織管理水平、防范風險的方法，對內部控制的認識缺乏高度，導致大部分員工缺乏內部控制意識，風險意識不足。

內部控制的發展與單位一把手的重視程度也息息相關，目前事業單位負責人更多的關注業務的發展，對內部控制的認識和重視程度落后于業務發展的需要，簡單地認為內部控制就是財務范圍的控制，更多的認為內部控制就是一堆文件、手冊與制度等，對內部控制的認識還不到位。所以，部分事業單位內部控制建設仍停留在紙上。

（二）個性化的內部控制機制不完善

內部控制作為堵寒漏洞、優化流程、完善監管的有效管理手段，事業單位已逐步認識到其重要性，但各事業單位在形成一套完整的、行之有效的個性化內部控制機制普遍存在一定困難，目前財政部出臺的內部控制要求和指導意見雖然從單位層面、業務層面指明了方向和重點，但是財政部明確規范的更多是共性方面的管理，對于各事業單位的業務經營、流程等方面的內部控制管理沒有明確，同時對于內部控制的監督及考核機制也不太具體明確，同時各事業單位經營范圍、業務類型多樣復雜，可互相參考借鑒的成熟經驗欠缺，所以各事業單位雖然基本根據上級要求從預算管理、收支管理、資產管理、合同和采購管理、建設項目管理六大方面進行了制度上的規范，但欠缺對業務的深度的梳理規范，欠缺結合單位自身實際進行風險識別、風險評估后的個性化內部控制體系設計，欠缺從內部控制機構的設置、內部控制人員的配備、內部控制體系的建立、內部控制監督機制及內部控制施行考核制度的整體配套設計，欠缺從內部控制管理的長效機制上進行總體設計。

（三）內部控制管理的方法、手段有限

目前各事業單位內部控制方法和手段單一，主要是制度上的規范，缺乏把內部控制視為一個融制度、流程、治理環境、人文環境為一體的過程，進而把內部控制這一過程貫穿于單位的各個層面；欠缺把內部控制的管理設計嵌入到業務管理流程或信息化系統中。內部控制手段的有限，導致內部控制的執行和落地性不強。

（四）監察機制與力度不足

事業單位目前雖然有監察內審部門，十八大以來，紀檢部門人員也在逐年增加，對事業單位的各項經營活動進行了有效監管，但是總體來說，監察機制不完善，監察部門機構設置不足、人員專業程度不高，不能滿足事業單位業務的日益發展所需。各事業單位對內部控制規范進行了制度上的建立完善，但存在部分制度的修訂、完善及補充不及時、部分制度的落地情況不扎實等情況，缺乏執行反饋，缺乏落地檢查，監察力度的不足，也是內部控制管理施行落地乏力的一個重要原因。

四、事業單位更好實施內部控制規范的建議

各事業單位要積極貫徹落實財政部關于內部控制建設的有關精神，通過加強戰略規劃和總體布局，引進先進的管理理念和技術手段，加強內部控制的頂層設計，建立統籌協調、持續改進、不斷完善的內部控制建設機制，從機制體制的根本設計上推進內部控制管理的切實落地。

（一）提高內部控制意識與重視程度，建立良好內部控制環境

黨的十八大以來，中國經濟發展進入新常態，由高速增長階段轉向高質量發展階段，全面深化改革取得重大突破，經濟結構不斷優化，國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高，2018年更是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是實施“十三五”規劃承上啟下關鍵的一年，事業單位要牢牢把握這一戰略機遇期，不斷增強憂患危機意識，進一步提高內部管理水平和綜合實力，進一步與市場接軌，積極參與到政府購買服務的市場競爭中，為未來發展夯實堅定基礎。

作為內部管理重要的一環內部控制管理，首先事業單位負責人要對其重要性要有足夠的認識和重視，這切實關系到本單位內部控制的建立與后續的順利施行；其次要不斷加大員工內部控制理念和風險防范教育力度，強化上下級對于內部控制管理理念的溝通，不斷灌輸給員工內部控制相關方面的內容及其重要性，讓員工知道自己在內部控制中的角色和責任，不斷提高其主動性和執行力，使內部控制規范得到有效執行。

（二）建立完善內部控制機制、夯實內部控制建設基礎

首先從機構設置上進行強化保障，要建設一支高素質的內部控制團隊，“工欲善其事，必先利其器”，要加強內部控制機構的權威和獨立性，提高內部控制人員的綜合素質和專業能力，為本單位內部控制建設奠定基礎。

其次建立適合本單位的個性化內部控制體系，從組織架構的優化、業務流程、財務流程、資產管理等方面進行全方位梳理，進行風險識別，進而結合管理成本進行風險評估，最后個性化設計適合本單位的內部控制體系，包含組織架構、部門設置、人員配備、內部控制各模塊規范、內部控制監督、內部控制考核機制的完整設計。

最后筑牢風險防范的三道防線，最大程度上保障內控體系有效性和落地。事業基層單位首先根據業務實際，梳理風險點，制定符合自身的內部控制體系，按此執行并自查落實情況；其次是上級管理部門定期對基層單位進行風險評估及內部控制管理有效性的評價，以評促建，不斷提高基層事業單位內部控制建設的管理水平；第三層防線是上級監察部門定期對基層事業單位的內部控制管理開展審計和監督，不斷推動基層事業單位內部控制規范的落地實施。

（三）豐富內部控制管理方法、手段，切實保障內部控制落地

為加快事業單位內部控規范施行的有效落地，各單位要不斷豐富內部控制的管理手段，綜合運用理順各層級管理關系，明確各崗位職責權限，分離不相容職責崗位等方法，同時大力推進信息化建設，將內部控制機制與制度嵌入事業單位的業務信息系統中，將內部控制的各個控制節點在信息系統中進行總體設計，促使重點環節及關鍵業務節點得到有效控制，減少違規操作風險，實現業務運行的閉環管理，實現事業單位內部控制管理的升級與現代化。

為加強內部控制規范施行的落地，事業單位可以把內部控制納入預算管理，從年初的內控預算目標建立，再到內部控制執行進度的把控，最后對內部控制的預算完成情況進行績效考評，以評促建，不斷推動內部控制規范的施行。

為便于內部控制管理的施行，降低管理成本，還可以綜合業務實際，制定內部控制規范執行簡易模板，根據內部控制管控節點設計簡易標準模板，由相關部門進行日常填寫，提高各部門對內部控制執行的自覺性，也提高內部控制規范施行的可操性。

同時要實現財務與業務的有機融合，改財務的事后核算功能為事前、事中的提前參與，充分發揮財務的監督作用，多維度多層次強化內部控制機制的落地。

（四）強化內部控制的考核與監督，鞏固內部控制建設成效

為推動內部控制規范的落地執行，要強化對內部控制的考核，充分發揮內部審計部門、紀檢監察部門的監察作用，建立完善考核和監督機制，確保考核監督機構的獨立性，確保考核、審計機構設置、人員配備，不斷提高內審人員的專業水平及職業道德。

對事業單位內部控制制度建立的有效性、執行的有效性需要通過考核評估，以尋找目前內部控制體系未覆蓋到的風險點，檢查內部控制規范的執行情況，不斷扎實事業單位的內部控制落地，并使其不斷調整內部控制目標，推動事業單位內部控制管理水平的不斷提高。

充分利用內審部門、紀檢監察部門及上級巡視部門等的內部控制監督力量，監督部門要從內部控制框架體系的建設、內部控制制度執行情況、對內部控制整改情況等方面進行全方位的監督，以強化事業單位內部控制的切實落地。

五、結論

總而言之，在新的重要歷史戰略機遇期，事業單位要審卞把握機遇，不斷增強憂忠危機意識，進一步提高內部管理水平和綜合實力，不斷提高內部控制管理水平，積極參與到政府購買服務的市場競爭中，為未來發展夯實堅定基礎。

參考文獻：

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