農村經營性公墓管理法律問題研究
——以寧波市鄞州區31個公墓為例

鄭永成

寧波大學法學院，浙江 寧波 315211

一、農村經營性公墓現狀

根據《公墓管理暫行辦法》，我國公墓分為公益性公墓和經營性公墓。公益性公墓是專門為農村村民(農村戶口)設計的，它建立在農村集體土地之上，免費為當地村民提供安葬服務。村民安葬于公益性公墓時，無需繳納墓穴費用。而經營性公墓是專門為城市居民(非農村戶口)設計的，它建立于國有土地之上，居民安葬于經營性公墓時，需要一次性繳納墓穴費用。公益性公墓與經營性公墓有著嚴格的界線，公益性公墓能且只能對農村村民免費開放，城市居民能且僅能安葬于經營性公墓。

由此，農村經營性公墓便應運而生，它由幾個距離相近的農村公益性公墓合并轉制而來，經省市民政部門批準，在性質上屬于經營性公墓，但卻建立于農村集體土地之上。農村經營性公墓屬于村集體所有，當地民政部門監管。公墓經營人從當地村委會通過招投標拿到公墓承包經營權，而村委會再把經營人所交費用分發到各農村村民手里，這樣既提高了當地村民的生活水平，又整合了公墓資源，解決了當地的殯葬亂象，還為城市居民“一墓難求”現象的解決提供了新的路徑。所以，農村經營性公墓在我國并不罕見，相反，還廣泛存在，并帶動了一部分農村經濟快速發展。

以寧波市鄞州區為例，根據寧波市民政局網站最新公布的經營性公墓數據①來看，寧波市現有經營性公墓(墓園)88個，(見圖1)。

圖1 寧波市現有經營性公墓個數(截止2017年5月)

其中鄞州區有34個，而在這34個公墓中，五鄉鎮現有經營性公墓31個，且大都分布在寶幢附近的幾個農村，并幾乎占據了所有鄞州區經營性公墓名額，寧波市接近40%的經營性公墓名額。由此，以寧波市鄞州區五鄉鎮31個農村經營性公墓為例對農村經營性公墓管理法律問題進行研究具有代表性及重要意義。

二、農村經營性公墓管理法律問題分析

(一)農村經營性公墓土地問題

公墓在進行設立、運營之前，首先要獲得用于公墓墓穴建設的土地。土地是重中之重。就現行中國公墓實際狀況來看，公墓的土地獲得一般有三種渠道：一是依靠行政劃撥，典型如城市經營性公墓。二是通過本村集體土地，典型如農村公益性公墓。三是通過政府或者村集體拍賣或者招投標的方式獲得，典型農村經營性公墓。由于依靠第一種方式獲得土地時，政府往往要收取較高的土地出讓金，而第二種方式獲得土地又有較強的身份限制，所以，拍賣或者招投標就成了社會投資者獲得土地的主要方式。以這種方式獲得的土地在實際運營管理過程中會產生以下2個問題：

1.購墓者對土地所享有的權利問題

就購墓者對其購買的經營性墓地享所有的權利而言，現行法律未作出明確規定。而在理論上一般有兩種觀點。一種在學術界，大部分學者認為購墓者對其購買的經營性墓地享有使用權。②另一種則是官方答復，認為購墓者對其購買的經營性墓地享有租賃權。民政部社會事務司副司長李波在接受媒體采訪時說道：“我們一直強調，墓地只是租賃關系，不是產權關系，只有使用權，沒有所有權。”但就農村經營性公墓而言，我認為購墓者對其購買的墓地享有租賃權，而非使用權。農村經營性公墓建立在農村集體土地之上，所以，單就集體土地而言，村集體享有土地所有權，而基于身份屬性，村民則享有對土地的承包經營權。而承包經營權基于“三權分置”理論又可以分為承包權與經營權。以寧波市鄞州區31個農村經營性公墓為例，各村集體通過招投標把承包權分配到本村村民手里。這里的“土地承包權”僅承包土地，并不實際從事生產經營，接著，承包權人再將實際從事生產經營的占有、使用權能轉移給土地經營權人，即公墓經營人。而農村經營性公墓購買者因缺乏身份屬性，則不可能獲得公墓土地使用權。唯一可能的則是農村經營性公墓購買者基于公墓購買合同獲得債權，即租賃權。

2.土地使用期限問題

公墓土地使用期限問題，因公墓性質不同而不同。公益性公墓因建立在農村集體土地之上，且安葬者為本村村民，因此土地使用無期限。而就經營性公墓而言，根據《公墓管理暫行辦法》，一般使用期限為20年。那么，農村經營性公墓土地使用期限如何？筆者認為基于前述“三權分置”理論，購墓者對于公墓土地僅享有租賃權而未享有使用權，因此購墓者根據合同僅對公墓土地享有20年的租賃期限。然而，實踐中，多數公墓經營者給予購墓者40年甚至70年的使用期限，以寧波市鄞州區31個公墓為例，購墓者購買墓地后會獲得公墓經營者給予的“墓穴證”，在期限一欄經營者往往根據所交管理費多少給予購墓者使用年限。這種不確定隨意給予年限的做法固然和購墓者缺乏相關法律知識有關，但更多的則是由于法律不夠完善以及政府缺乏有效的監管所致。且對于公墓土地使用期限到期問題，法律也未作詳細規定，僅地方性法規對此作了簡單的到期續期規定。所以，公墓土地期限續期問題也有待進一步完善，以更好地保護購墓者的權益。

(二)農村經營性公墓補償問題

因拆遷等原因導致遷墳的補償機制日趨完善，但是因天災等原因導致的墳墓損毀補償機制依然是個難題。以寧波市鄞州區31個公墓為例，2016年清明，眾多掃墓客去公墓掃墓時，發現因臺風影響已然導致墓穴毀損，有的甚至尸骨難尋。而公墓經營者以天災為由拒絕賠償，政府又未有類似補償賠償機制，導致一度陷入僵局。③后寧波市民政局等六部門聯合發出《寧波市關于進一步加強和規范公墓建設管理的通知》，又經當地政府、村民自治組織、公墓經營者、掃墓客達成共識，形成了一套各方都能接受的解決方案，這才化解危機。但是這不能從根本上解決問題，只是臨時措施。筆者建議對于因天災導致的公墓損毀，政府可以建立類似公共巨災保險制度。所謂公共巨災保險制度，以寧波市為例，2014年底，寧波市政府出資3800萬元，向保險機構購買3億元的居民家庭財產損失救助保險和3億元的居民人身傷亡撫恤保險。寧波市民政局作為投保人，與保險公司簽訂了公共巨災保險合同。根據合同規定，在承包期內，若因臺風、暴雨、洪水、龍卷風等自然災害造成居民住宅進水20厘米以上或房屋損毀的，居民家庭可從保險機構獲得500元至2000元不等的救助賠款。因殯葬服務本就是政府的職責，加上農村經營性公墓所有權歸屬于農村，筆者建議可以由政府、農村、經營者共同購買針對公墓的巨災保險制度以完善農村經營性公墓的補償問題。

(三)農村經營性公墓監管問題

提供殯葬服務、對公墓進行監管是政府的社會公共服務職能，但農村經營性公墓快速發展的背后，政府的監管卻很薄弱。一方面，政府對農村經營性公墓發展管控不嚴，審批寬松。另一方面，政府自身權責分配不清也是政府監管薄弱的原因之一。加之個別經營者在經營過程中為了追求利潤導致賬目混亂，使得政府在監管過程中往往捉襟見肘。針對以上問題，筆者有以下建議：

1.統籌規劃發展，嚴格控制審批

由于城市經營性公墓高昂的價格以及些許農村發展經濟的需求，農村經營性公墓應運而生。作為緩解城市殯葬壓力的良方，農村經營性公墓發展迅速，但是發展多度則會導致一系列問題。因此政府需要管控農村經營性公墓發展，嚴格控制審批數量，加強城區公墓與農村公墓相協調，統籌合理規劃經營性公墓與公益性公墓分布，城市經營性公墓與農村經營性公墓比例，讓城市居民老有所葬，農村村民安有所養。

2.加強對公墓經營行為的監管

在農村經營性公墓經營過程中，政府需要嚴格規范墓穴建設標準，對經營者完善公墓建設配套設施進行監督，定期對公墓周邊安全問題進行檢查，對于公墓價格合理調控、對經營賬本進行篩查，特別對于購墓者所交管理費，政府要監管專款專用，單獨建帳。

3.明確政府內部職能

對于農村經營性公墓，民政部門作為主管部門要加強對公墓的監督檢查；價格部門要會同殯葬公墓協會督促公墓單位建立健全明碼標價制度，自覺執行有關價格政策；規劃部門要配合民政部門對已經批準建設的公墓進行監督檢查，對擅自修改規劃、擴大建設用地面積的要及時糾正；國土資源部門要嚴格公墓建設用地的管理，依法辦理土地征用手續；林業部門要審核公墓建設征用占用林地，對非法占用林地毀壞森林、林木的，要依法嚴肅處理；環保部門要加強公墓建設中的生態保護，嚴防環境水源污染。對違法違規審批和管理過程中有失職瀆職行為的，要追究有關責任人的責任。

[ 注 釋 ]

①寧波市民政局：寧波市經營性公墓一覽表(2014年度)[EB/OL].http：//www.nbmz.gov.cn/cat/cat193/con_193_26833.html

②宋剛.我國墓地不動產權利的確立[A].法學，2013(11)：74-81；陳國軍.論墓地的權利屬性——債權亦或物權[C].政治與法律，2014(3)：29-37.

③浙江在線：《公墓因天災損壞了怎么辦？寧波出臺政策完善公墓建設》[EB/OL].http：//nb.zjol.com.cn/system/2016/04/01/021092847.shtml