外籍人口聚居區治理的復合路徑選擇

【摘 要】 文章闡述了外籍人口聚居區治理面臨的挑戰，社區治理能力與多元化需求不匹配，不同族裔形成“分隔型社區”阻礙移民融入，外籍人口聚居社區有效治理的制度供給不足。分析了網格化治理對于外籍人口聚居區治理的優勢與問題，認為網格化治理有利于打破外籍人口治理中的“信息孤島”，有利于彌補外籍人口治理中的“空白區”，有利于建立外籍人口治理中的“風險預警器”，同時也存在外部技術管控的網格化治理中的困境。并進一步探討外籍居民自治的有利條件和實現路徑：在外籍人口聚居區治理中應該充分借鑒“網格化”治理這種外部技術管控模式，力保風險防控的有效性；同時充分調動外籍居民內在的積極性，開展外籍人口自治，形成”網格化防控+外籍居民自治”的復合治理路徑。

【關鍵詞】 外籍人口；聚居區；網格化；居民自治

一、問題的提出

近年來，我國的一些城市中已經形成了一定規模的外籍人口聚居區，如北京望京地區的韓國人聚居區、廣州三元里一帶的非裔人口聚居區、浙江義烏的中東籍人口聚居區等。這些外籍人口集中的聚居區一般以血緣或地緣關系為紐帶，大多來自亞非拉國家，從事商貿活動。根據梯度移民理論，可以預見，未來相當長的一段時間，來華外籍人口中來自亞非拉等發展中國家所占比率依然會比較高，并且逐漸呈現更加多元化、差異化趨勢。與不斷增大的外籍人口規模不相匹配的是，中國的移民制度和移民治理仍處于起步階段，存在大量的政策空白和模糊地帶，服務意識和服務能力也亟待提升。許多來華的外籍人口處于治理的邊緣甚至是真空狀態，如在廣州存在的大量從事商貿活動的非裔外籍人口，相當部分屬于“三非”外籍人口，數量多、流動性大，有些甚至從事犯罪活動，給社會管理帶來較大的問題和風險。因此，如何完善和優化外籍人口聚居區的社區治理體系，提高治理能力，一方面促使合法守法的外籍人口更好地融入主流社會，另一方面嚴密防范非法移民或移民犯罪帶來的風險成為社區治理的重大課題。

二、相關文獻回顧與述評

當前我國對于城市社區治理的研究成果頗為豐碩，大致可以歸納為以下兩類：一是對社區治理體制的研究。主要從治理結構、治理主體、治理參與這些方面展開論述。王雪梅（2005），隋玉杰（2014），張平、隋永強（2015）等學者從社區公共物品提供、合作治理、元治理等視角對社區治理結構進行了探討；陳家喜（2015）對當前中國城市社區治理結構進行了反思；王晨（2015），劉佳（2013），潘修華、龔穎杰（2014）等分別從公民參與、社會組織參與兩方面探討了社區治理中的公共參與現狀、問題及對策。

二是對社區治理模式的研究。主要從模式創新、模式借鑒、困境與反思等方面展開，特別是協同式治理、網格化治理等創新治理模式討論較多。尹廣文（2016），胡小君（2016），王德福（2016）等分別對協同治理實踐、協同治理的多元主體及關系、協同治理的內在邏輯等問題展開研究；衛志民（2014），倪偉俊（2015），康曉麗（2016）則分別對北京、杭州、廈門等城市的社區協同治理實踐進行了分析和探討。童星（2012），王愛民（2013），董幼鴻（2015），劉安（2015）等學者對網格化模式對組織結構重構、管理流程再造、服務精細化提升等方面的創新進行了論述；金晶（2016），何瑞文（2016）對網格化治理模式從法治、權力運行、實踐困境等方面進行了反思。也有相當部分學者探討了社區居民自治的實施現狀及問題。

上述這些研究從不同角度對城市社區治理進行了系統、全面的探討，但是其共同點是都基于比較寬泛的城市社區界定，沒有對不同類型的社區加以區分，對外籍人口聚居區的治理更是缺乏關注。外籍人口聚居區作為城市中的一類新型社區，既具有其他社區的共性，同時又有很多不同于普通社區的差異性，對其治理必然會有不同的要求。基于此，本文嘗試對外籍人口聚居區的治理路徑進行探索，從而豐富相關研究內涵。

三、外籍人口聚居區治理面臨的挑戰

（1）社區治理能力與多元化需求不匹配。我國已經形成的各類外籍人口聚居區由于人口來源國、種族、語言文化背景、來華目的不同等因素出現了較為明顯的分層分化特點，對社區治理的要求也有差異。來自歐美等發達國家的外籍人口大多是跨國公司的管理人員或駐外機構工作人員，他們往往選擇居住在城市中心的高檔社區，有較強的學習能力和適應能力，對社區環境、配套服務等要求較高；韓國或日本籍人口則聚居在本國在華企業周邊社區，抱團意識很強，重視社區安全、交通狀況及生活便利度；來自中東或非洲的外籍人口為了降低生活成本，基本上聚集在城中村或城鄉結合部的出租屋內，租金、貿易活動是否便利這些因素是選擇社區的重要參考。不同類型的外籍人口聚居區的利益需求存在差異和分化，形成共性治理與多元需求之間的矛盾。如果不加區分用一種“一刀切”的方式治理不同類型的社區，必然形成治理能力與多元需求不匹配的窘境。

（2）不同族裔形成“分隔型社區”阻礙移民融入。如何處理移民的融入問題是世界上許多移民國家面臨的一個難題。因為移民能否適應新的生存環境及能否最終融入到移居國，不僅關系他們自己的生計與發展，還會對本地社會結構和社會治理產生重要影響，特別是如果形成較大規模的族裔聚居區，成為與周邊社區相對隔離的“族裔飛地”，極易產生各種矛盾和沖突。同一種族、同一文化的族裔聚居區居民傾向于發展和維護本民族的共同利益，從而進一步與移居國的主流社會相隔離，形成一個個不同的分隔型社區。例如北京望京韓國人族裔經濟區、上海古北的日本族裔經濟區；廣州白云、越秀區交界一帶的非裔族裔經濟區等。這些典型的依托族裔經濟形成的外籍人口聚居區與本地社區均存在不同程度的隔離。望京韓國人聚居區由于中國朝鮮族的參與，形成了主動融入、隱性隔離的特征。[1]而古北日本人聚居區和廣州非裔聚居區則由于歷史問題、民族感情、種族差異等呈現出顯性隔離特征，使得后兩者更難真正融入本地社區。

（3）外籍人口聚居區極易成為國際恐怖主義滲透和活動的“溫床”。近年來，世界各地正面臨恐怖主義的嚴重威脅，各種暴力恐怖活動從戰亂地帶如中東地區蔓延到其他國家，特別是對吸納中東及非洲伊斯蘭移民較多的歐洲造成重創。據國際移民組織統計，2015年共有100余萬難民來到歐洲。[2] “伊斯蘭國”等恐怖組織利用這一機會招募成員以難民身份進入歐洲，并在歐洲制造了一系列恐怖襲擊活動，恐懼和焦慮的情緒籠罩歐洲各國，使統一的歐盟面臨分崩離析。

有學者指出：“在當今世界上，對社會安全的最大威脅來自移民”。[3]恐怖主義活動無所不在，每一個國家都無法獨善其身，必須對其保持高度警惕。暴力恐怖活動在我國也有發生，制造這些恐怖活動的恐怖分子很多和國際恐怖組織特別是中東的恐怖組織有密切聯系，接受其培訓及其他支持和資助。前車之鑒，后事之師，在對外開放不斷深入推進的今天，對外籍人口入境可能帶來的這類風險也不能小覷，特別是在一些“三非”外籍人口聚居區，必須提高防范和加強治理，不能讓其成為恐怖主義滋生的“溫床”。

（4）外籍人口聚居社區有效治理的制度供給不足。外籍人口聚居社區有效治理的制度供給不足包括兩層含義：一是制度缺位；二是已有制度實施效果欠佳，未能達到預期目標。外籍社區治理牽涉到出入境管理以及入境后的居住、就業、教育、醫療等各個方面，關系到移民來源國與中國的國家關系、邊境管理、“三非”問題及跨境有組織犯罪行為等諸多問題。在國家層面，只有一部《中華人民共和國出入境管理法》，側重點在出入境管理；城市管理層面，不同城市出臺了不同的管理辦法和暫行規定；社區層面治理的制度基本上處于缺失狀態。制度供給整體上呈現出碎片化、發展不均衡的特點。制度設計缺乏系統性安排，甚至有的方面相互矛盾，導致職能部門之間難以協調，也不能得到外籍人口的廣泛認同和尊重遵守，無法形成良好的治理效果。

面對上述種種風險和挑戰，基層社會治理必須要做出相應改變，積極探索符合外籍社區特點的治理方式和治理路徑。

四、網格化治理對于外籍人口聚居區治理的優勢分析

近年來，網格化治理在我國城市基層社會治理中興起，并在上海、北京、武漢等城市成功試點，開始逐步面向全國推廣。所謂網格化治理，就是借助數字化技術以及相應的制度手段建立起以網格為基礎的，綜合資源配置、信息收集、公共服務與事務處置等功能的一體化管理機制。[4]網格化治理的特色：一是借助信息化平臺形成資源整合。將網格內的人、事、物等各類信息及數據匯聚，形成實時共享，從而提高服務效率。二是化整為零，無縫對接。將原有的管理區域劃分成一個個單元網格，實現服務全覆蓋、精細化和無盲點，從而提升服務能力。三是權責清晰，責任到人。在每個網格配備網格員，通過網格員的巡查及時發現所轄網格出現的問題并反映、處理問題，變被動為主動。網格化治理作為基層社區治理的創新模式，取得了較好的成效，其優勢也可以為外籍社區治理所借鑒。

1、網格化治理有利于打破外籍人口治理中的“信息孤島”

我國外籍人口治理涉及眾多的政府部門，出入境管理、使領館、外事、公安、工商、教育、衛生防疫等都和外籍人口治理相關，相關信息分散在各個職能部門間相互阻隔，使得基層治理層面無法有效了解社區外籍人口的出入境狀況、工作就業狀況等關鍵信息，也給跨區域、跨部門的協同治理帶來很大難度。

網格化治理以大數據技術為引領，在數字化信息平臺上，將各種資源、人力予以整合并實時共享，有利于打破原有外籍人口治理中出現的“信息孤島”，使得網格內的外籍人口狀況能夠得以實時、動態的了解和掌握。另外，可以將外籍人口的具體需求上報到平臺，也可借鑒有些社區根據網格平臺制作的手機APP應用，開發出適合外籍社區的多語種版本，一方面加大政策、法規的宣傳力度，另一方面使相關部門及時了解需求，積極主動地提供服務。

2、網格化治理有利于彌補外籍人口治理中的“空白區”

外籍社區治理目前在理論和實踐中都處于起步階段，存在治理方式簡單、粗放、表面化、運動式等問題。因為語言隔閡、文化背景各異等因素影響，原有的社區服務無法做到深入、細致，再加上外籍人口治理牽涉多個職責交叉、利益沖突的政府部門，極易出現“誰也不管”的“空白區”。例如一些與外籍居民密切相關的政策在社區只停留在粗略的宣傳冊或者宣傳欄上，對于具體層面的問題沒有針對性指引，一遇到實際問題，外籍居民往往無所適從，一頭霧水。

網格化治理強調基層服務的精細化和管理區域的全覆蓋，網格員會通過定期走訪、日常巡查和上門服務等方式開展面對面、點對點服務，實現服務無遺漏、無盲點。這種治理方式對于彌補“服務空白”有很好的作用。可以嘗試在外籍社區配備多語種學習背景的網格員，主動了解外籍居民的需求、困難，及時上報問題并有針對性的解決問題。

3、網格化治理有利于建立外籍人口治理中的“風險預警器”

外籍人口聚居區的風險正逐步引起重視，其與中國自身經濟轉型、改革發展所帶來的內生性風險不同，主要是一種輸入性風險，且風險會隨著外籍人口數量增多、流動頻率的加快而加大。[5]網格化治理具有較強的風險隱患排查功能，特別是對負面過激行為、個體心理危機等能做到及早發現、及時介入，對風險點和可能的風險源進行監測，并及時上傳網格信息平臺，使相關政府部門得以掌握社會矛盾數據，從而對風險進行分析并發布預警，使“消防員”角色轉變為“預警員”，有利于建立外籍人口治理中的“風險預警器”。

在外籍人口聚居區引入網格化治理模式，將網格化治理的“信息實時共享”、“服務精細化、全覆蓋”、“風險預警及時”等優勢充分發揮出來，是一種積極的探索和嘗試。但是網格化治理終歸是一種外在的技術管控模式，其自身還存在很多需要完善的地方。

五、外部技術管控網格化治理中的困境與問題

網格化治理在基層治理中興起與眾多因素有關：社會轉型期利益分化加劇，社會矛盾激化；民眾對政府服務能力和回應性提出更高要求；原有的社區治理效果欠佳等。網格化治理對于優化當前城市基層治理體制、提高治理績效有積極意義，尤其是全面、細致、無死角的管控特點對于風險的外在防控有較好的效果。但是，網格化治理更多是在政府主導下推動的一場“自上而下”的探索，實質上是一種利用數字信息技術強化對基層社會的管控。韓偉認為，網格化治理中不難看到“維穩”和壓力型體制下“管制型思維”的影子，對社會各層面管理強化的傾向，網格化信息管理系統，與無所不在的視頻監控系統結合，實際上創造了類似邊沁的“全景敞視建筑”，它對個人自由、權利的壓縮可能更為嚴重。[6]網格化治理把基層利益訴求和沖突用網格的形式限定在“治理屬地”，力圖將基層社會治理中的大事小情消化在網格和社區內，使它們無法向外擴散和蔓延，無法融合并形成更大的利益共同體，從而降低矛盾激化的可能性。這對于防止風險后果放大和維護社會秩序穩定確實有明顯的短期效果。但是這種方式強化了行政權力對基層社會的全面滲透，披著“信息化”的外衣，限制了市場和社會組織參與基層社會治理的空間。另外，網格化治理中網格員及基層政府承擔了大量繁重的社會治理工作及維護社會秩序的責任，使得他們不堪重負，網格員流動性很大，治理的可持續性效果有待觀察。網格化使治理出現異化，一個涉及社會自治、民眾行使參與權利的政治問題，將會被簡化為一個用技術即可解決的管理問題。“公民”的政治主體地位和權利話語的邏輯將會被忽視。[7]

從風險治理的角度來看，網格化治理也只是一種治標措施，它可以在短期內取得立竿見影的效果，但是強力管控窒息了其他力量的參與，各類社會組織、團體和個人處于被動員、被安排的邊緣化地位，更談不上相互之間的協作，長此以往，社會力量被極度壓縮，社會組織對政府依賴嚴重，潛在問題得不到解決，慢慢集聚形成較大風險。而一旦發生危機，只能將各種力量臨時整合起來，不同主體之間由于目標不一致、權力不均衡、信任難建立、成員結構易變動等協同惰性因素，使得高效的應對合力難以形成。

六、外籍居民自治：有利條件和實現路徑

如果說網格化治理體現的是政府自上而下實行秩序和風險管控的統治邏輯，那么居民自治則是體現社區各種社會力量以及公民個體的“參與邏輯”，是最終實現社區治理名副其實的根本路徑。實踐證明，實現社會有效治理，最高境界應是“自我管理”。因此，對于外籍居民社區來講，探索有效的居民自治模式更是具有較強的實踐意義和示范效應。

1、外籍人口聚居區實現居民自治的有利條件

（1）外籍居民的權利意識較強、參與積極性較高。在我國的基層社區里，比較普遍的現象是中青年精英對社區治理的參與十分有限，對公共事務也表現出比較冷漠的態度。這使得社區治理的空間受阻，發展的潛能有限。而在外籍人口聚居區，由于文化背景、公共精神、自治理念、民主傳統等因素影響，特別是個人權利意識較強，外籍居民普遍對社區事務表現出較為濃厚的興趣，參與積極性高。

（2）外籍社區治理更具包容性。外籍社區的居民來自世界各地，需求多元化，對社區事務的看法和處理方式迥異，有些涉外事務的處理還應參照國際慣例，這就使得外籍社區的治理需要更加開放、更具有包容性，也就意味著社區治理有更大的空間和自由度。

（3）外籍社區治理模式正處于探索階段，可塑性強。外籍社區的形成和規模增大是近些年才逐步出現的，對于外籍人口聚居社區的治理還處在探索階段，各個地方不同社區的做法各具特色，尚未形成比較成熟的模式，有較強的可塑性。

2、外籍人口聚居區居民自治的有效實現形式

（1）剝離外籍社區居委會的行政功能，使其成為真正的自治組織。城市居委會的性質是居民自治組織，它不同于政府組織或私人企業。當前我國的社區治理實踐中，居委會的作用被扭曲成為街道向社區延伸的一級行政組織，不斷被分配各種行政任務，并仿照行政考評體系對居委會工作進行績效考核，這使得居委會的自治功能被嚴重制約。為了改變居委會“徒有虛名”的現狀，可以在自治實施條件較好的外籍社區先行先試，將政府職能部門的工作剝離出去，讓居委會回歸自治，賦予其社區各項事務的決策權，使其能根據每個社區自身的特點、居民的不同需求來自我治理，形成各具特色的治理模式。例如在歐美外籍人口聚居的社區和在“三非”較為集中的非裔人口聚居區，居委會的治理重點和治理舉措就應該不同，前者更強調提升服務水平、營造社區歸屬感，后者則應把著力點放在和諧相處上。

（2）在外籍社區實現自治組織直接選舉，強化居民對社區的認同 。雖然推進社區自治組織特別是居委會的直接選舉呼聲一直很高，但是在大多數社區，居委會的定期選舉仍然是由政府管理機關“下發”的任務，間接選舉也依然是主要方式。這使得居委會等自治組織和社區居民間的聯系微弱，很難得到社區居民的認同。想要實現真正意義上的自我治理，必須使自治組織完全站在社區立場，代表居民利益，和政府部門、物業公司等展開協作與溝通。

可以嘗試在外籍社區開展居民自治組織直選，如居委會、社區居民代表大會、業主委員會等外籍居民也可以參選，從而使外籍居民能直接參與社區管理和民主決策。這一方面比較符合社區治理的未來方向，另一方面直選出的代表更符合居民的意愿，在社區治理的各項事務中更容易取得居民的認同。

（3）培育自治氛圍，廣泛吸納外籍居民參與社區自治事務。在我國當前一些典型的國際社區，例如上海碧云國際社區，外籍居民參與社區事務的深度和廣度都很強，有非常濃厚的自治氛圍。社區里有多支居民自發組成的各種類型的義工隊伍，其中相當一部分義工是外籍人士。這些義工隊伍有的負責定期開展公益活動如跳蚤市場義賣與募捐，有的組織社區體育比賽和各種娛樂活動。社區里的國際學校成立了家委會，除了教學外，家委會全程參與學校的各項管理活動，從學校食堂的飲食服務到學校門口的交通秩序維護，從校服的采購到校圖書館的管理都由家長組成義工隊伍輪流來做。碧云社區做到了社區公共事務居民自己協商治理，使得外籍居民有了強烈的歸屬感，吸引了越來越多外籍居民入住。

（4）促進外籍居民的社區融合，提升自治意愿。外籍居民只有對聚居社區有了歸屬感和認同感，將其視為自己的家園，才會產生參與治理的意愿。因此，必須采取一些有效措施，促進外籍居民和聚居社區的融合。首先，盡量為外籍居民提供便利、高質量的各項服務。如可在社區成立外籍居民服務站，協同政府有關部門實現外籍居民服務“一站式”供應，提供從外籍登記、入住到就業、教育、醫療等各項服務的咨詢或辦理，幫助外籍居民很快適應中國社區的生活；其次，可以借助信息化技術搭建一些多語種社區交流平臺，如社區服務手機APP、業主論壇等，幫助外籍居民加深對社區的了解；最后，可以開展各種社區活動，從公益活動到文化娛樂活動，通過活動的開展認識中國、了解中國文化，也使外籍居民有機會與本地居民充分交流、溝通，減少隔閡，促進理解。

七、結論：復合治理的路徑選擇

外籍人口聚居區與普通社區相比既有相同點又有特殊之處，這就需要治理主體既要關注其共性治理的需求，又要分析國際化特點給其治理提出的要求和挑戰。面對外籍社區較為復雜的治理形勢，必須創新思維，積極探索符合外籍社區特點的治理模式。一方面，通過借鑒普通社區網格化治理在防控風險、整合資源、精細化服務等方面的成功經驗，在外籍社區推行網格化治理；另外一方面，探索實施外籍居民自治，充分調動其社區參與的積極性。網格化治理+外籍居民自治的復合路徑選擇，既避免了普通社區單一強化網格化治理帶來的行政管控壓力及對居民自治權利、自治空間的限制和壓縮，同時又能在良好的自治氛圍中為社區提供穩定秩序和較好的風險預警與防控。因此，這種復合治理模式不失為一種積極有益的治理路徑探索。

【參考文獻】

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