繼續教育地方立法的理論與實踐反思

劉楊 李祥

【摘 要】地方性繼續教育法治化建設具有完備性、區域性、創新性、多樣性等特征，但目前繼續教育地方立法還存在許多亟需解決的問題，需要進一步完善。為適應學習型社會的持續推進，應通過立法確立繼續教育地位，均衡受教育權，突出地方立法特色，滿足現實與未來的需要，實現我國繼續教育的可持續發展。

【關鍵詞】地方；繼續教育；立法

【中圖分類號】G72 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2018）04-0014-06

【收稿日期】2017-10-17

【基金項目】貴州師范大學資助2016年博士科研啟動項目“教育治理法治化問題研究”（2015社科博6號）及貴州省2016年度本科教學工程項目“《教育政策與法規》教學內容與課程體系改革研究”，項目編號為2016JG8

【作者簡介】劉楊（1984—），女，山東聊城人，碩士，講師，研究方向為職業與成人教育；李祥（1981—），男，貴州遵義人，博士，副教授，碩士生導師，研究方向為教育政策與法律。 《中共中央關于全面深化改革的若干問題》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理現代化。”在依法治國和建設學習型社會的時代背景下，繼續教育法治治理的現代化是發展繼續教育事業的有效手段，是我國教育治理現代化的關鍵。積極發展繼續教育對我國確保2020年全面建成小康社會、進入人才強國和人力資源強國行列具有重要的戰略意義。[1]地方教育立法作為國家教育立法的重要組成部分，具有地域性、從屬性、自主性、多樣性等特點，[2]發揮著添補法律空白的作用。目前我國《繼續教育法》尚未出臺，應重視繼續教育地方立法，推進繼續教育工作的制度化和法治化建設，運用法律手段為繼續教育發展保駕護航。

一、繼續教育地方立法現狀分析

（一）繼續教育立法體系與地方繼續教育立法的表現形式

1.繼續教育立法體系基本框架已初步建立

我國繼續教育起步較晚但發展迅速，自1979年清華大學張憲宏教授把繼續教育的理念引入到中國以來，我國繼續教育得到快速發展，關于繼續教育的規范性文件也持續增多。1980年8月《關于積極開展在職科技人員專業培訓工作的意見》、1987年7月《企業科技人員繼續教育暫行規定》、1995年11月《全國專業技術人員繼續教育暫行規定》、2012年《關于加快繼續教育的若干意見》以及2015年8月《全國技術人員繼續教育規定》等一系列政策的出臺，標志著繼續教育法治化進程進入新階段。此外，《憲法》《教育法》《勞動法》《就業促進法》等十余項法規均對繼續教育做出了一些原則性規定，表明我國繼續教育法制建設已初見端倪，繼續教育工作走上了有法可依、有章可循的法制化軌跡，我國繼續教育法律體系基本框架已初步建立。

2.繼續教育地方立法的表現形式

繼續教育地方立法體制由地方行業規章、地方政府規章及地方性法規三類構成。[3]一是地方政府規章，指由地方政府常務會議或者全體會議決定，并由省長或者自治區主席或者市長簽署命令予以公布的相關規章，如《河南省專業技術人員繼續教育條例》《山東省專業技術人員繼續教育條例》等。二是地方性法規，指由擁有立法權的地方人民代表大會或地方人大常委會通過并頒布的相關法規，如《上海市專業技術人員繼續教育規定》《天津市專業技術人員繼續教育規定》等。三是地方行業部門規章，指由地方政府各行業主管部門制定的有關規章，如北京市建筑行業學會制定的《北京市建設行業專業技術人員繼續教育規定》、江蘇省財政廳制定的《江蘇省會計人員繼續教育實施辦法》等。從法律效力上看，國家法律的效力高于地方性法規、規章，部門規章和地方政府規章具有同等法律效力，地方部門規章法律效力最低。

（二）各地《專業技術人員繼續教育地方性條例/規定》實施情況

天津市1989年頒布的《專業技術人員教育教育條例》（以下簡稱《條例》）開創了地方繼續教育先河，各地結合本地實際制定了一系列具有地方特色的繼續教育法規，為繼續教育發展提供了有力支撐和法律保障。目前，我國除臺灣、 香港、澳門以外的31個省、自治區、 直轄市中，12個行政區已經制定繼續教育地方性法規，16個行政區制定繼續教育地方政府規章。[4]其中，自治區制定繼續教育條例占40%。各地制定《條例》時結合本地實際，內容具體，亮點頻出（見表1）。雖然個別省份、自治區暫未制定《條例》，但針對繼續教育頒布了一系列通知和實施政策。如內蒙古自治區暫未制定《條例》，但包頭市走在了制定繼續教育法規的前列，自1986年至今制定了4項關于繼續教育的法律法規相關政策，包括《包頭市專業技術人員繼續教育條例實施細則》《關于2013年度包頭地區造價員繼續教育的通知》等，填補了《條例》空白。

表1部分省市、自治區直轄市《條例》頒布時間、主要內容及亮點

（三）繼續教育地方立法取得的成績

繼續教育政策法規經過3O多年的發展演化，已經形成了一個由行政法規、部門規章、地方法規及地方政府規章組成的多種類、多層次、多部門、多地方的分散立法體系，具備門類眾多、種類豐富的特征，涉及范圍廣泛，包括專業技術人員教育、成人教育、老年人教育、職工教育、自考、函授、電大、掃盲教育等。[5]根據表2統計，針對1986—2015年有關繼續教育國家、地方性法律法規統計，繼續教育法律法規政策共計896項，其中國家出臺了133項，地方性政策共計763項。特別是2006—2015年，吸收近十年來的改革成果，從社會生活的各個層面出臺了586項繼續教育法律法規。地方繼續教育法制化建設發展迅速、內容全面、成果豐碩，占據主導地位。

表21986—2015年地方性專業技術人員繼續教育法規規章、政策文件發布情況

根據中國法律信息網（www.law-star.com）的資料統計編制。

二、繼續教育地方立法特征

我國繼續教育地方立法經歷了漫長且復雜的嬗變過程，各地立法在彰顯法律體系個性的同時，無形中突顯其共性之處，具有以下特征。

（一）覆蓋主要問題，立法呈現完善性

繼續教育地方立法體系完備、內容全面，基本覆蓋了繼續教育事業發展的重要問題。一是繼續教育工作體制具備完善性。各地政府根據本地實際，加強對繼續教育的宏觀規劃和管理，采取一系列措施完善繼續教育立法體系。各地政府根據國家《條例》要求和本地實際，以法規的形式制定了一系列專業技術人員繼續教育綱要、培訓制度和考核管理標準，設立完整的繼續教育立法體系，并對學習時間、學習效果、監督體系等具體事項進行了明確規定。例如《江西省中長期教育改革與發展綱要》中明確指出立足江西省情，面向鄱陽湖生態經濟區建設和區域經濟社會發展需求，積極發展繼續教育，開發整合繼續教育資源、加快構建終身教育體系組織，完善了繼續教育立法體系。二是現有的專業技術人員繼續教育法規體系較為完備。現有的繼續教育法律體系包括《憲法》《教育法》《教師法》和各部委及各省頒布的繼續教育《條例》以及其他法律，這些法律通過不同形式對繼續教育的目的、受教育者的權利和義務、繼續教育的形式、領導管理、經費投入、基地建設、獎懲制度等進行了明確規定，法律體系較為完善。

（二）立足本地特色，立法彰顯區域性

彰顯本地特色是地方立法的重要使命，也是衡量地方立法的價值所在。目前，部分省市繼續教育地方立法區域性特征明顯。一是各地設定繼續教育法規時，根據當地政治、經濟、文化的特點，聯系緊密當地實際出臺了一系列政策。如上海市是我國經濟、文化中心，對外交流頻繁，其繼續教育理念、發展水平處于領先地位，《規定》中對提高外語、計算機水平及做好涉外工作等繼續教育實施辦法做出明確規定，提出調動各方面積極性，廣開學路，提倡跨省市、跨國聯合辦學辦班。二是充分考慮本地的經濟、文化和社會發展水平，因地制宜地開展繼續教育法規建設工作，繼續教育法規亮點突出。如重慶市規定專業技術人員接受繼續教育，要求每年接受繼續教育的時間累計不少于80學時。黑龍江省對不同層次的人員（初級、中級、高級）接受繼續教育的學時有不同要求，同時實行繼續教育考核制度，要求企、事業單位把繼續教育工作納入本單位目標管理和領導任期目標等。

（三）與時俱進，立法極具創新性

繼續教育立法是當今世界繼續教育發展的大趨勢，[6]在激烈競爭的市場環境中，只有不斷創新，才有生命力。一是立法持續創新，與時俱進。專業技術人員處于科技前沿，知識更新快，繼續教育法規內容必須及時更新才能體現科技最新趨勢。目前，大多地方繼續教育立法機構緊跟時代步伐，及時依照法定程序對《條例》的某些規定進行必要的修正和補充，如上海出臺《條例》后，從1993年到2012年，持續進行頒布、修正、廢止、重新頒布等環節，不斷進行完善。二是借助互聯網工具，注入新活力。部分省份在信息化社會的時代背景下，建設了專門的繼續教育培訓網站，實施網絡培訓，并通過QQ群、微信公眾平臺的方式發布各類培訓、招考信息。如青島市建設繼續教育基地，于2003年首次通過網絡的形式建設青島人事考試信息網站，將繼續教育的相關事項通過網絡進行發布。四川省在2014年2月首次開通了專業技術人員考試微信公眾平臺等便民措施，繼續教育實現了信息公開與實時互動。

（四）繼續教育持續發展，立法形式多樣性

繼續教育是實現經濟發展的秘密武器，立法是發展繼續教育的強力支撐，政府和各行業、各部門制定了一系列配套政策，逐步建立和完善了繼續教育法律體系，立法形式呈現多樣性。一是各地政府出臺了一系列配套政策，保障繼續教育有法可依，順利實施。如四川省人事廳先后制定了《繼續教育登記及開合辦法》《證書使用管理辦法》《專業技術人員繼續教育登記認定辦法》等配套制度。北京市人大于1995年制定頒布《北京市專業技術人員繼續教育規定》后，出臺了《北京市專業技術人員繼續教育規定》的14項配套制度，保障繼續教育工作順利實施。二是地方性行政部門制定的繼續教育法律法規。不同行政部門根據自身職責協同出臺繼續教育規范性措施。如深圳市教育局、深圳市財政委員會頒布了《深圳市幼兒園保教人員繼續教育實施辦法》等，基本覆蓋了繼續教育事業發展的重要問題。三是行業協會從本行業需求出發，出臺了一系列繼續教育法律規范。如2015年廣西壯族自治區律師協會制定的《廣西壯族自治區律師繼續教育實施辦法》等，行業協會及各部門在新時期繼續教育立法研究工作上起到了政府職能的必要補充作用。

三、繼續教育地方立法的問題反思

截至2015年8月，我國每年參加繼續教育的專業技術人員近5 000萬人次，全國繼續教育辦學服務機構超過20萬所，[7]但國家層面《繼續教育法》的缺位，導致繼續教育地方立法雖然取得了一定成效，但受地方立法機構權限低、制度建設不完善等因素的影響，在實踐中存在諸多問題。

（一）國家層面立法缺乏，繼續教育地位低下

地方教育立法是對繼續教育法制體系的補充和完善，但國家層面繼續教育法的缺位，造成繼續教育法律體系的缺陷。一是繼續教育上位法缺失導致繼續教育地位低下。在教育體系中，繼續教育應與本科和研究生等學歷教育具有同等重要的地位和作用，但在缺乏國家層面立法的引領下，開展繼續教育的主要依據是散見于各部門、各地方的分散性法律規范，立法主體各自為政，多頭立法現象普遍存在，執法時又出現推諉扯皮、效率低下、執法依據交叉等問題。沒有明確的制度化依據，導致繼續教育無法把握自身定位，造成繼續教育地位低下。二是地方立法權限有限，當前繼續教育地方性立法大多處于“非法”狀態。由于地方性法規立法層級低、法律效力弱、缺乏相應的權威，使繼續教育難以得到國家法律保障。在具體實施過程中，“鉆空子”、有法不依、多頭管理等行為仍時有發生，導致繼續教育辦學行為隨意、辦學標準不齊、辦學質量不一、監管力度不夠等問題頻現，人才培養亂象時有發生，辦學效果不佳。

（二）繼續教育受教育權失衡，不具社會普適性

根據《條例》規定，我國接受繼續教育的對象多為集中在企事業單位（特別是學校、醫院）的知識分子，農民、企業職工接受繼續教育的權利有限，導致繼續教育的受教育權不均衡，不具社會普適性。一是繼續教育法規不完善，農民及外來務工人員接受繼續教育的權利有限。目前我國有2 700萬農民，但地方性繼續教育法規及配套政策中鮮有對農民工接受繼續教育的闡述。此外，受各地戶籍制度及地方財政能力因素約束，導致外來勞務人員和農民接受教育的機會較小，甚至不少在外地務工數十年的員工都未接受過正規的繼續教育。二是未針對企業進行專業繼續教育立法，企業職工接受繼續教育的門檻較高。目前，《條例》對接受繼續教育的人群設定上存在重視事業單位（特別是醫院、學校和科研機構）、輕視企業單位的現象。如國家經委、國家科委制定的《企業科技人員繼續教育暫行規定》規定：“企業繼續教育的對象為具有中專以上文化程度或初級以上技術職務，從事生產建設、科研、設計、科技管理及其它技術工作的在職科技人員，重點是具有中級以上技術職務的科技骨干和優秀青年科技人員。”地方性繼續教育條例沿用國家經委和國家科委的規定，導致企業（特別是一線工人）接受繼續教育的權利有限，這與我國2025年要實現制造業強國的戰略相違背。

此外，還存在著經濟發達地區繼續教育立法走在前列而經濟落后地區至今尚未制定繼續教育法規的情況。

（三）繼續教育地方立法籠統寬泛、雷同冗長

總體上看我國繼續教育法規政策較為豐富，但對宏觀層面的表述較多，實際操作性不強。一是地方繼續教育立法籠統寬泛，大多數地方政府和行業主管部門沒有對企事業單位及專業技術人員在繼續教育中的權利、義務、時間、內容、經費、保障措施等做出明確而有力的規定，也未對具體實施部門、監督機關、財政投入主體、投入比例、教師資格的培訓等實際問題做出明確規定。二是繼續教育法規特色不明顯，立法雷同冗長。為了追求繼續教育法律體系的體例完整和追求大而全的立法效果，缺乏地方特色，導致地方性法規適應性不明顯，缺乏針對性和可操作性。如甘肅省《規定》內容與國家《規定》內容重復率較高，當地繼續教育立法沒有結合當地實際發揮出應有的效果，在具體實施過程中繼續教育法形同虛設，難以發揮實際效果。

（四）繼續教育地方立法、監管體系相對滯后

在“互聯網+”時代背景下，傳統的課程體系和管理制度已發生翻天覆地的變化，但目前我國各地大多沿用1995年制定的繼續教育條例，立法及監管體系相對滯后。一方面，繼續教育立法體系相對滯后。隨著經濟全球化的到來，我國已進入工業4.0時代，智能化、網絡化已成為時代發展的強音和人才培養的方向。現有的繼續教育法規立法滯后，對人才培養目標、人才培養規格等設定仍沿用上世紀的標準，導致繼續教育人才培養結構、專業設置等不適應時代的發展。另一方面，繼續教育監管體系相對滯后。在繼續教育的評估機制上，缺乏對法律層面上繼續教育辦學機構、辦學質量、辦學標準等的社會監督與監管，監管法制建設不健全，監管效率不高。某些地方雖然提出了對繼續教育辦學行為的監管制度，如廣州《規定》中第三十六條明確提出負責繼續教育的有關部門構成犯罪的，要追究刑事責任，但監管體系局限在事后彌補，事先預防性措施不到位，容易造成教育資源的浪費。

四、完善繼續教育法律體系的對策建議

現代社會知識更新迅速，接受繼續教育成為終身學習體系的重要組成部分，應滿足社會經濟和繼續教育迅速發展的需要，確立繼續教育法律體系的科學建構，均衡受教育權，突出地方立法特色，實現立法、監管體系與時俱進，完善繼續教育法律體系。

（一）確立繼續教育法律體系的科學建構，有效推進繼續教育法治化進程

在繼續教育上位法缺乏的情況下，我國繼續教育法律法規從屬于政府規章或部門規章，法律效度不高，應通過立法規范繼續教育制度，確立繼續教育的地位。一是提高繼續教育立法層次，建立國家層面的繼續教育法治模式。國外發達國家早已通過立法形式出臺了繼續教育的相關政策，確立了繼續教育的法律地位。如早在1971年，法國就公布了《終身繼續教育法》《職業訓練法》《技術教育法》等，統稱為法國的繼續教育職業法。美國于1976年通過了《終身學習法》，通過立法全面而系統地規定了繼續教育的各個方面，有關繼續教育的法律法規已成為美國法律體系中的重要組成部分。[8]我國應借鑒發達國家經驗，盡快建立國家層面的繼續教育法治模式，應以《憲法》和《教育法》為引領，以人社部制定的《專業技術人員繼續教育條例》為中心，以地方性繼續教育法規為補充，國務院、教育部牽頭制定國家層面的《繼續教育法》，保障繼續教育的法定地位。二是提升繼續教育規章的法律效力和配套性法律體系保障。確保繼續教育法律制度的可行性，有效推動繼續教育法治化發展，形成法律文件，明確繼續教育的法定身份，對接受繼續教育人員的權利和義務、辦學行為規范、接受繼續教育的學習時間和學習效果等進行明確規定。從涉及繼續教育的學生、教師、教育教學、經費保障等入手，涵蓋繼續教育制度的主要內容，形成規范性的繼續教育制度，并對繼續教育機構的性質、職能、職責等進行法定劃分。特別是對擬定衡量、評價繼續教育的指標體系要做具體性劃分，建立完善的評估體系，對繼續教育辦學機構、辦學質量、辦學標準等進行法制化監管與監督，落實責任追究制度，消除繼續教育法律缺位的窘境。

（二）均衡受教育權，多種措施鼓勵民眾參與繼續教育

隨著法制建設的不斷開展，法律與人民群眾之間的關系也開始變得日益密切。人們開始嘗試運用法律的武器來維護自己的受教育權利。[9]應從法律角度均衡受教育權，多種措施鼓勵民眾參與繼續教育。一是繼續教育政策應促進城鄉教育均衡發展，均衡各類人群的受教育權。目前，我國農村及經濟欠發達地區繼續教育基礎薄弱，農民工接受繼續教育的權利有限，應加大對農村、經濟欠發達地區繼續教育的政策傾斜，通過繼續教育實現精準脫貧，縮小城鄉差別和地區差距。此外，應改革現有的戶籍制度，使農村居民接受繼續教育時不受戶籍、出生地、身份等的限制。探索“學分累計”“學分互認”等制度，實現“異地就學”，均衡城鄉居民的受教育權，使更多的農民工接受繼續教育。二是擴大接受繼續教育的受眾面，鼓勵民眾參與繼續教育。可采取法規形式擴大繼續教育受眾人群，如甘肅省2007年出臺了《條例》，規定在崗從事專業技術工作的人員以及專業技術類公務員均可接受繼續教育。還可以以法律的形式把接受繼續教育列入政府發展規劃中，由政府牽頭設立讀書日，設立學習節，推選學習模范，營造學習氣氛，鼓勵社會各界特別是農村和外來務工人員廣泛參與繼續教育。

（三）突出地方立法特色，通過民主決策解決實際問題

在不違背上位法規定的基礎上，應著力體現地方繼續教育的特點，切實有效地解決地方教育管理工作中遇到的實際問題，提高立法的針對性和可執行性。一是繼續教育地方立法應具備特色性。我國幅員遼闊，各省市的省情、市情有別，在一個省域內的各地方的情況也不完全相同，立法機構在制定繼續教育地方性法律體系時應做好規劃、做好調研，和當地的經濟、文化、風俗習慣緊密連接在一起，深入到開展繼續教育中來。如根據貴州省“邊疆、民族、貧困、山區”四位一體的省情，貴州省人民政府根據本地多民族、教育落后、經濟欠發達的現狀，于2007年頒布了《貴州省專業技術人員繼續教育規定》，因地制宜對接受繼續教育的內容、形式進行了劃分。二是繼續教育地方立法應從少數人決策走向民主決策，解決實際問題。在依法治國的時代背景下，教育行政部門應轉變管理方式，嚴格根據法定的權限和程序辦事，實現政務公開，并增加和拓寬社會各界參與立法的渠道，廣泛征求各方面的意見和建議。可利用公共網絡平臺，采取通過微博、微信、QQ等進行投票和留言的方式對繼續教育地方立法提出建議和進行實時互動。也可借鑒發達國家的經驗，通過大數據分析的方式消除政府和民眾的信息不對稱。如美國的政策決策運用NCES系統，即教育信息管理綜合體，整合經濟、政治等多種資源對教育決策進行科學分析，廣泛征求民眾意見，消除信息不對稱，將單向的行政管理演變為社會共同參與的公共治理，解決百姓關心的實際問題。

（四）立法、監管體系應與時俱進，與世界接軌

繼續教育地方立法應立足現在、面向未來，根據繼續教育發展規律，不斷進行教育改革，落實繼續教育發展建設的配套性制度建設，實現繼續教育地方立法、監管體系與時俱進，與世界接軌。一是繼續教育地方立法、監管體系應解決新形勢下出現的急需解決的新問題。隨著“互聯網+”時代的到來，移動互聯網得到了快速發展，數字化、網絡化、智能化、云計算成為時代的強音，影響到社會各個領域，微課、慕課、國家開放大學等新型教學模式成為接受繼續教育最重要的途徑。繼續教育地方立法和監管體系應適應時代發展的新形式，在針對性、前瞻性上下功夫，把立法決策與改革決策有機結合起來，推動地方繼續教育事業的持續健康發展。二是繼續教育地方立法、監管體系應與世界接軌，適應國際化發展需要。“互聯網+”時代，全球對高科技、智能化的需求占據主導地位，但我國的工業制造水平還處于中低端。繼續教育是實現我國經濟迅速崛起的重要手段，應根據繼續教育自身發展規律，不斷進行教育改革和政策改革，落實繼續教育法制建設的配套性制度建設，并借鑒國外立法實踐與立法體系的先進經驗與立法理念，不斷開拓創新，適應現實需要并與世界接軌，進而調節繼續教育者專業技術人員同企事業單位、國家同企事業單位之間的關系，保障和規范繼續教育的順利實施。

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Its Practical Self-reflection

LIU Yang1， LI Xiang2

（1.Liaocheng Institute of Educational Science， Liaocheng 252000；

2.Guizhou Normal University， Guiyang 550001， China）

【Abstract】The construction of legalization of local continuing education has the following features-complete， regional， innovative， diverse and so on. On the other hand， at present， there are still many problems with local legislation for continuing education， which urgently need to be settled or further improvement. To meet the needs of carrying forward the learning society， more legislation will pass to establish the status of the continuing education， balance the right of education， highlight the features of local legislation. Therefore， meeting the demands of reality and future and achieving the sustainable development of continuing education in our country.

【Key words】local； continuing education； legislation