區域城市職業培訓保障體系分析與路徑優化研究

【摘 要】健全的職業培訓保障系統是構建區域城市現代職業教育體系的前提條件，是實現城鄉統籌發展，加快工業化和城鎮化進程、實現人才強國的重要戰略。文章以江蘇省地級城市——無錫為例，對目前職業培訓建設的社會環境及其保障系統存在的問題進行分析，并分別從人力資源市場調查系統、政府統籌管理的服務框架以及扶貧助困系統三個切入點指出優化區域城市職業培訓保障體系的路徑。

【關鍵詞】職業培訓；保障系統；路徑

【中圖分類號】G71 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2018）04-0053-04

【收稿日期】2017-10-26

【基金項目】2017年江蘇省高校哲學社會科學基金項目“區域城市職業教育培訓保障體系分析及路徑優化的研究”，編號為2017SJB0858，主持人：陳桂梅

【作者簡介】陳桂梅（1977—），女，山東萊陽人，碩士，副研究員，研究方向為教育政策與教育管理。 開展區域城市職業培訓是構建現代職業教育體系的重要途徑。國務院發布的《關于加強職業培訓促進就業的意見》指出：發展職業培訓“必須建立政府統一領導下的多行政部門統籌協調、各司其職、密切配合的人民團體廣泛參與的工作機制，共同推動職業培訓工作健康協調可持續發展”。[1]我國各級政府在職業培訓及其體系的建設上的主導地位得以明確。從地方教育政策的角度，以江蘇省地級城市——無錫市為例，研究和構建區域城市的職業培訓保障體系對推進城鄉統籌發展，加快工業化和城鎮化進程、實現人才強國戰略具有重要的決策意義。

一、城市職業培訓建設的社會環境分析

1.職業培訓供給情況分析

從整體說，作為地級城市，無錫職業培訓起步早、基礎好，職業教育整體水平走在全省、全國的前列。目前，無錫市共有人力資源服務機構248家（不含人力資源和社會保障所、工作站），其中公共人力資源服務機構13家，經營性機構235家；職業院校44所，職業技能鑒定機構38個，2015年內組織城鄉勞動者職業技能培訓3.74萬人，城鄉新成長勞動力技能培訓1.04萬人，創業培訓2.96萬人。本地農村勞動力培訓3.37萬人，企業職工崗位技能提升培訓15.65萬人次。全市共有9.62萬人次參加職業技能鑒定（不含全國、全省統一鑒定）；核發職業資格證書7.9萬張（不含全國、全省統一鑒定）；組織8 139萬人參加了14個職業（工種）的全國、全省統一鑒定（不含通過ATA平臺考核）。[2]但是圍繞無錫產業、緊缺職業（工種）目錄的高技能人才培訓項目還相對欠缺；職教集團、技工院校、高職院校、企業、公共實訓基地等培訓實體在聯合開展綜合技能人才培訓業務方面，仍存在功能不夠完備、資源不夠充分、管理不夠標準、實力不夠強硬等問題。

2.人力資源市場職業需求狀況分析

培訓市場的穩定性無疑會受到人口變化和經濟形勢等多方面因素的影響。無錫市常住人口總量為651.1萬人，全市人才總量達到152萬人，其中高層次人才總量達到10.4萬人。根據2016年三季度統計顯示，全市求人倍率為0.99。從數量上講，人力資源市場呈現供求基本平衡的狀態。但是受國內外市場需求萎縮、經濟增速放緩的影響，人力資源市場的供求機構發生明顯變化。其中第一、二、三產業的用人需求比重依次為0.46%、48.42%和51.13%，第三產業的用人需求步入上升通道，需求量穩步增長。各行業中，制造業、批發和零售業、住宿和餐飲業的用人需求居行業前三，生產運輸設備操作工、商業和服務業人員仍是市場供求最為集中的兩大職業。從供求情況看，商業和服務業人員相對短缺，辦事人員和有關人員、單位負責人供大于求的現象較為突出，而各類求職人員中，16—34歲的青壯年占求職總數的65.94%，高中文化者的用人需求最多，主要集中在16—34歲年齡段的勞動者，41.15%的用人需求對技術等級或職稱有要求，43.95%的求職人員具有某種技能或職稱。[3]

根據以上數據，無錫人力資源市場雖然在數量上基本處于供求相對平衡的狀態，但是從職業大類結構以及人力資源市場對勞動力的學歷層次需要來講，具備一定知識基礎的技能人員、專業技術人員依然是需求主體，職業技術培訓市場仍擁有很大的需求空間。職業培訓仍是提高公民勞動力素質、增強城市的市場競爭力、提高就業率和實現經濟可持續增長的關鍵。

3.人力資源中就業、失業情況分析

從發達國家的職業教育和職業培訓改革經驗來看，將職業培訓和就業市場緊密結合，是解決城市就業總量矛盾和結構性矛盾的重要途徑。目前，無錫市的就業人數225.37萬人，占91.47%；未就業人數21.01萬人，占8.53%，其中：城鎮就業人數比例91.61%，鄉村就業人數比例91.31%，城鎮略高于鄉村。鄉村就業人員中在單位正規就業人數比例低于城鎮（低6.97%），而自主創業和自謀職業人員比例高于城鎮（高9.88%）。就業人群按就業方式分，單位就業151.8萬人（其中本地單位就業142.27萬人），占就業總人數的67.36%；自主創業和自謀職業64.49萬人（其中自主創業5.07萬人），占28.62%；從事高效農業和承包土地超過平均水平的較少，分別為8.41萬人和0.67萬人，各占3.73%和0.3%。[4]

可見，無錫市21.01萬未就業人群中，仍有15萬多人擁有就業或創業意愿，需要解決就業問題，就業矛盾和壓力仍然存在；對大齡人員、被征地農民等群體的就業困難情況的認定仍缺少相應的信息數據； 城鄉勞動者的就業水平和就業質量仍需要提高。

二、地方政府職業培訓保障力度分析

近年來，無錫市政府在保障職業培訓方面做了一些探索和嘗試，但在保障無錫培訓機構的發展和培訓市場的宏觀調控上還存在一些問題。

1.缺少對職業培訓機構行業發展動態的分析與評判

直接監管無錫市職業培訓的政府機構主要是無錫市人力資源和社會保障局及其直屬事業單位——無錫市人力資源開發培訓中心，前者在每年發布的人力資源和社會保障事業發展公報中，關于培訓與考試項目的總結基本上是業績展示，缺少市場狀態分析和趨向說明。而后者雖然直接負責人才培訓，但是僅承擔全市機關及企事業單位各類培訓任務，開展公職人員、企業高層管理人員、專業技術人員及軍轉干部等各類培訓及繼續教育，職稱類考前培訓，執（職）業資格認證培訓等。公眾信息發布缺少全面覆蓋性。而承擔公共事業發展統計任務的統計局對教育事業的統計僅限于學校教育，繼續教育或者職業教育培訓的發展狀況則幾乎沒有相應的翔實的公開數據。

2.對學校、企業、培訓機構等多方主體力量的統合力度不夠

隨著職業培訓在民眾選擇性消費中的比重日益增長，如果把職業培訓僅作為正規教育的補充和再就業的解決辦法顯然是無法滿足民眾要求的，雖然無錫市政府采取了培訓補貼和成果購買政策，激勵學校、企業和培訓機構開展了職工技能提升培訓項目、企業內高技能人才培養評價項目、高技能人才培養基地培訓項目、高師帶徒培訓項目、技能競賽賽前培訓項目、技能類定向培訓項目，但是這些公共財政的預算往往受經濟狀況影響浮動較大，當經濟發展速度緩慢時，政府對教育和培訓的經費資助就會縮減。從目前的職業培訓資源市場發展狀態來看，政府仍是職業培訓資金投入的主渠道，集群式的培訓資源渠道和多元化的資助體系仍沒有形成，各培訓機構或團體各自為政，缺乏區域內的縱向銜接和橫向溝通，從而直接造成培訓市場存在的規模小、效益不高、資源分散、競爭力弱等問題。集聚優勢資源的高品質、精品品牌的優秀培訓企業或機構仍然缺乏。

3.對弱勢群體的訴求支持與保障力度不夠

社會競爭和經濟轉型過程中，處于底層、非主流的人群，如農民、農民工、失業者或下崗職工、貧困人口、殘障人士等多為弱勢群體。無錫雖然在實施普惠性政策的同時，采取了一些特殊的政策措施，如開發公益崗位、免費公益入職培訓等，加大了對弱勢群體的職業教育培訓的扶持力度。但是隨著城鄉一體化發展的“無錫城鎮化模式”的形成，無錫的勞動力市場也面臨一些不容忽視和回避的問題，尤其是進入城鎮的農村剩余勞動力和外來農民工，不能在勞動保障等方面享受同等的市民待遇，各地方對農民工的培訓比例比較低，與發達國家工人接受培訓的比例相比仍有差距。對低技能者、長期失業人群、老年人和婦女等特殊群體也缺少相應配套的文化政策和創新就業政策。

三、優化職業培訓保障體系的路徑選擇

1.形成科學有效的人力資源市場調查系統

內外信息互通、覆蓋全面的人力資源市場調查系統是指全方位調查人力資源市場供求信息，大數據分析區域城市人力資源市場呈現的供求脈絡和整體特點，對未來發展狀況進行科學預測和把脈，引導培訓機構和勞動者開展有針對性培訓的系統。它是為地方政府行為決策提供信息參考，為用人單位和求職者提供信息服務的重要平臺。

無錫市為掌握城鄉人力資源基本情況，在金保系統（社保系統）的基礎上開發了城鄉人力資源調查專用業務系統，通過金保系統將就業、社保各項業務信息同步至全市城鄉人力資源系統中，并對系統內長期處于失業或無業狀態的人員進行了重點調查，如調查內容包括：人力資源基本情況，包括居住地址、文化程度、婚姻狀況、健康狀況；就失業狀況，包括就業產業、就業單位、就業類別、就業意愿；技能狀況、獲取技能或專業技術等級、收入狀況等。但是，社會保障系統只是針對具有就業記錄人群的狀況統計，還不能完全覆蓋城市人力資源中其他人群情況的調查，如外來勞動力和不在業人口。所以，還可以借鑒其他城市的經驗與做法，改善人力資源市場調查系統，如江蘇省泰州市建立城鄉人力資源實名制動態管理服務機制。按照居住地管轄的原則，對全市范圍內的戶籍人口和外來人口開展人力資源實名制調查活動，全面、準確、動態地掌握城鄉人力資源數量和就業失業狀況。針對外來務工人員開展專項調查，通過調查其基本信息、合同簽訂情況和權益維護狀況，掌握農民工群體的行業分布特征、年齡性別構成、文化技能特征、收入及參保情況等方面內容，為研判城市就業形勢提供了翔實可靠的依據。

2.形成以統籌管理為主的差異化服務框架

多元化籌資、多元化辦學，校企合作，產教融合都是職業培訓的共同特點，地方政府的主要職責就是運用好政策、資金和重大行動計劃、項目，發揮其杠桿的撬動作用，統籌社會資源向職業培訓集聚，充分調動行業、企業、培訓機構以及社會和勞動者各方面參與培訓活動的積極性，構建一個公開、公正、公平的培訓市場發展環境，進而形成學校、市場和政府各司其職的社會態勢，形成開放、多元、多渠道的職業培訓新格局。

在這樣的職業培訓格局中，地方政府應明確自身的服務范圍，實現服務有效供給，避免重復性投資，避免規格標準不一，避免良莠不齊。通常，職業培訓服務可以分為基本公共服務、非基本公共服務、非公共服務，對于非排他性的基本公共服務，地方政府要全權承擔起責任，并且落實到地方公辦機構執行；而有部分排他性的非基本公共服務，地方政府要實施財政支持政策、采取選擇性成果購買，并落實到公辦或非營利民辦機構組織實施。另外，地方政府對弱勢群體接受非基本公共服務要給以重點資助及資金補貼；對于完全排他性的非公共服務，政府不應當直接介入，而是要營造優良的市場氛圍和社會秩序，允許其進行營利運作和非營利運作，并提供多樣化的政策服務。對地方政府而言，應慎重審核培訓機構的資質，并根據培訓服務的質量實行有差異化的資助、補貼、購買的政策，而不是過于看重培訓的內容和形式。[5]以無錫政府購買職業培訓服務的政策為例，雖然每年度無錫市人力資源與社會保障部門對各職業培訓定點機構開展的崗前技能培訓、在崗培訓、外來務工者在崗技能培訓、創業培訓項目等進行了職業培訓補貼和職業技能鑒定補貼，提高了城鄉勞動者參加職業培訓的積極性，但是對誰是購買主體、購買什么、如何購買、如何監管，缺少相應明確的工作體制。因此，課題組建議，地方政府應將依法設立的高等院校、職業院校、技工院校、公辦和民辦的各類教育培訓機構、具備資質的社會團體和企業等，按照資質條件均納入政府購買職業培訓服務的承接培訓機構中；對屬于社會組織的機構應由民政部門對其是否具備承接政府購買服務條件進行審核，未符合條件的社會組織，不能參與承接政府購買職業培訓服務；對承接培訓機構屬于事業單位的，應按照公益性質、經營性質確定相應類別或級別，并與具備條件的社會力量開展公開平等競爭。承辦主體明確后，再按照就業技能培訓、崗位技能提升培訓、創業培訓、培訓過程第三方監督評估服務、畢業生職業能力培訓等成果確定相應的購買內容，由人力資源社會保障部門、財政部門根據培訓項目的總體規劃以及購買培訓服務的專業（工種）目錄實施購買活動和績效考核。

3.形成以職業培訓為支撐的扶貧助困系統

目前無錫市已全面構建了以最低生活保障為基礎的社會扶貧助困體系。但是，這類社會救助工作只是發揮了“輸血”功能，解決了當前的困難，對長期處于待崗或失業的社會群體來說，還要從長遠解決問題，還須依靠精準扶貧技術創新完善精準扶貧助困機制。

首先，動態監督就業困難群體，精準扶貧。針對就業困難群體，通過跟蹤調查進行實名制管理服務，建立“就業援助庫”，通過公益性崗位開發和社會服務崗位的服務外包，有效解決城鎮零就業家庭人員、長期就業困難人員的再就業問題，實現扶貧工作的精準發力。

其次，有針對性地實施職業技能專項培訓。針對新城鎮形成過程中的城鄉就業困難人員、學校畢業生，著力打造提高勞動者就業穩定性和就業質量的就業培訓、就業服務、就業保障和就業信息化“四個工作平臺”；針對產業轉型轉崗人員，出臺失業保險支持企業穩定崗位的政策，加強轉型轉崗培訓，提高就業能力；針對有一定勞動能力的婦女、殘疾人員等，以社區教育為單位，開發一部分公益崗位，技術培訓后實現上崗；對大齡人員、被征地農民等群體，提供就業困難人員認定、就業幫扶政策等有針對性的就業援助；將失業保險的城市覆蓋面擴大到新增長的失業群體，每年預算一定的比例資金用于扶持新失業人員的基金，有針對地用于保證新生就業困難勞動力所涉及有關職業培訓等多方面的支出；與企業合作開展多種類型的技能培訓，幫助有就業上崗需求和職業培訓意愿的新增勞動者達到企業上崗要求。

最后，實施創業引領工程。發揮創業的引領作用，由勞動和社會保障部門協同相關銀行設立青年創業基金專項，嚴格審核創業人員的項目運行、經濟效益、安置能力、企業信用等創業情況，鼓勵一批在創業促就業活動中表現突出的有為青年創業者，并給予相應的創業基金獎勵和支持。同時，通過稅收等政策扶持自主創業的困難群體，鼓勵其自主創業的積極性；將創業培訓、創業政策、創業載體、創業服務和創業氛圍五位聯動；充分利用遠程教育、網絡教育等信息化手段，積極引導城鎮失業人員和農村勞動力結合自身特點，在電子商務、現代農業、家政服務、餐飲服務等領域開展創業，通過創業培訓提升創業能力，加強政策扶持兌現力度提升抗風險能力。

四、結束語

通過教育的產出與服務來滿足區域城市經濟社會發展對各類勞動力的需求，是職業教育發展的應有之義；但在談論人力資本在經濟增長的貢獻度的同時，追問人的發展持續性和全面性也是職業教育存在的價值訴求。從民眾自身生存與發展的教育需求角度來說，職業培訓保障系統的建設不僅僅是一個城市的民生工程，也是實現民眾教育理想和追求的路徑之一，理應蘊含著實現人的自由、公平、全面發展的教育價值取向和終極情懷。

誠然，為推進成人職業培訓活動的開展，我國各地區城市采取了多樣化的項目與工程，如“百萬特別職業培訓工程”，“351”陽光工程、技能型緊缺人才工程，等等，它們致力于建設合理的建設性的城市發展與人力發展的關系，取得了明顯的成效與業績，但是，從終身教育的理念以及學習型社會的建設角度考量，這些工程或項目從構想到設計到實施都略顯得有些粗糙和缺乏系統性。這成為健全城市職業培訓保障系統所考慮的現實長遠問題。

【參考文獻】

[1]國務院.關于加強職業培訓促進就業的意見（國發〔2010〕36）[Z].

[2][4]無錫市人力資源和社會保障局.關于公布2015年無錫市人力資源和社會保障事業發展統計公報的通知[EB/OL].（2016-07-6）[2017-09-27].http：//lss.wuxi.gov.cn/doc/2016/06/17/1140624.shtml.

[3]無錫市人力資源和社會保障局.無錫市人力資源市場需求狀況分析[EB/OL].（2016-06-08）[2017-09-27].http：//lss.wuxi.gov.cn/ztzl/rlzygqzkfx/wxsrlzyscgqzkfx2016 nsjd/index.shtml.

[5]張力.重新思考職業教育定位[N].光明日報，2016-03-10（015）.

Exploration on the Better Ways to Guarantee System of Occupation Training

——A Case Study of Wuxi

CHEN Gui-mei

（Department of Vocational Education Research， Wuxi Institute of Technology， Wuxi 214121， China）

【Abstract】Sustainable and healthy development of guarantee system of occupation training is a prerequisite for building a modern occupation education system of regional city. Also it is an important strategy of accelerating the process of industrialization and urbanization and the implementation of talent. Taking the city of Wuxi in Jiangsu province as an example， the paper analyzed the problems existing in the current social environment and occupation training support system construction. Respectively from three aspects of human resource market survey system， government management service framework and poverty alleviation system， the paper pointed out the selection of path to the city occupation training.

【Key words】occupation training； guarantee system； ways