基于我國行政事業單位內部控制研究的綜述

李國妮

【摘要】2012年，財政部印發《行政事業單位內部控制規范》，這是行政事業單位內部控制建設實施的開端。同時，中央“八項規定”以及《黨政機關厲行節約反對浪費條例》的發布等等意味著行政事業單位內部控制體系對于社會發展有著重要意義。本文對行政事業單位內部控制建設已有研究成果進行評述，并就該單位內部控制這一問題做出總結。

【關鍵詞】行政事業單位內部控制

一、引言

2012年，財政部印發《行政事業單位內部控制規范》，并自2014年1月1日起施行，開始了行政事業單位內部控制體系的建設和評價。行政事業單位內部控制建設是各級機關單位貫徹十八屆三中全會精神、落實全面深化改革部署的重要切入點。行政事業單位內部控制體系的建設與我國推進治理體系和能力現代化的目標緊密相聯。

內部控制是一個單位為了實現經營目標，保護資產的安全完整，保障經營方陣的貫徹執行和經營活動的效率和效果，在單位內部采取的一種自我約束、限制、調整、規劃等一系列控制活動。相對企業而言，行政事業單位在內部控制體系的建設評價方面存在一定的滯后性。在借鑒企業內部控制建設的經驗基礎之上，對行政事業單位內部控制的建設評價進行研究。

二、行政事業單位內部控制體系構建的評述

（一）行政事業單位內部控制的理論基礎

1.行政事業單位內部控制的涵義

《行政事業單位內部控制規范》（2012）中指出，制定該規范的目的是“進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，根據相關法律法規和相關規定，制定本規范”。

與此同時，很多學者從不同角度出發，對行政事業單位內部控制進行詮釋。劉永澤、唐大鵬（2013）指出行政事業單位內部控制是指由單位領導負責，全體人員共同實施的，為實現單位控制目標，通過制定一系列制度、實施相關措施和程序，對經濟活動的風險進行防范和控制的動態過程。劉玉廷（2016）從財政資金的來源和流向出發，認為行政事業單位內部控制應當采用上下級財政、財政與部門的“一體化”推進的建設方案，單純建設財政本級的內控或者針對某個行政事業單位的內控建設都不是完整的。

從上述列舉文獻來看，大部分學者對于行政事業單位內部控制的涵義都是以《規范》中的涵義為基礎，再從不同的方面出發，對基礎涵義的擴充和詳盡描述。行政事業單位內部控制就是為了滿足行政事業單位的特殊控制目標，在行政事業單位特殊的組織性質和結構的基礎上實施一系列的控制活動，最終達到對經濟活動風險防范和控制的效果。

2.行政事業單位內部控制的控制目標

《行政事業單位內部控制規范》（2012）中指出的內部控制的控制目標是“合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。”

大部分學者（劉永澤、唐大鵬，2013；田祥宇、王鵬等2013）對于單位內部控制控制目標的表述與《規范》中的目標是基本一致的。宗文龍、魏紫等（2012）發現，多數調查對象認為內控目標在于強化財務監督、保證經營合法等“外生性”需求，而對于戰略、管理效率等“內生性”需要的認知度較低。

根據上述文獻資料可知，關于單位內部控制目標的認識是基本一致的。但實證研究下的結論也表明，大部分行政事業單位財務人員關于控制目標的理解僅僅停留在合規性目標上，對于提升效率和提高質量等質量型目標要求認識較淺，這也是我國行政事業單位內部控制的現狀。

（二）行政事業單位內部控制的具體建設

1.行政事業單位內部控制的建設實施

《行政事業單位內部控制規范》（2012）對于單位內部控制的實施提出了四項原則性要求：全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則。具體工作包括梳理單位各類經濟活動的業務流程，明確業務環節，系統分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略。

劉永澤、唐大鵬（2013）認為財政部門、審計部門和紀檢監察部門應當承擔行政事業單位內部控制建設和實施的主要督導責任。宗文龍、魏紫等（2012）提出，內部控制是全員參與的動態過程，、內控的建設需要加強職業道德建設、營造誠信的管理氛圍。同時，由于行政事業單位服務公眾的特殊屬性，要求必須實行信息公開，接受社會監督，確保健康運行。

綜上研究結果可以發現，在對于單位內部控制的建設過程中，大部分學者強調內部控制監督機制的重要意義，不同學者從不同角度提出了對內部控制的監督，主要包括國家審計、內部審計、財政部門、紀檢部門以及社會監督等等。

2.行政事業單位內部控制的評價

《行政事業單位內部控制規范》（2012）指出單位應當對內部控制建立與實施情況進行自我評價；內部審計部門或崗位應當定期或不定期檢查單位內部控制；單位負責人應當指定專門部門或專人負責對單位內部控制的有效性進行評價并出具評價報告：國務院財政部門等應當對單位內部控制的建立和實施情況進行監督檢查。

趙小剛（2016）提出信息化與內控管理相結合，探索開發建立行政事業單位內部控制評價軟件系統。一方面構建評價指標系，明確內控檢查評價的內容和方法；另一方面，延伸強化管理的觸角，查找內控缺陷，以檢查評價促進內控建設完善。田祥宇、王鵬等（2013）提出我國單位內部控制要突破傳統會計控制的局限，將評價和監督的范圍擴大到單位的組織層面與業務層面。

綜合上述研究結論可知，對于行政事業單位內部控制的評價是在COSO框架下內部控制評價體系的基礎上，結合行政事業單位自身的特殊性，進行的單位內部控制自我評價、內部審計部門評價等內部評價.以及各級財政部門和審計部門對內部控制的外部監督和外部評價。

三、結論與總結

行政事業單位內部控制的建設和實施，首先應當以《行政事業單位內部控制規范》為基礎，其次在借鑒COSO框架下內部控制相關理論以及企業內部控制建設的經驗之下，把握行政事業單位特殊的組織結構和性質職能，依據其特質設計和建設適用高效的內部控制體系。在行政事業單位內部控制體系的實施和評價過程中，要注意對于頂層決策的控制，在進行自我約束自我監督基礎上，充分利用國家審計、財政部門以及監察部門等外部監督機制，并設立單位內控的評價標準和評價機制，提高內部控制的有效性和效率。