行政事業(yè)單位內部控制文獻綜述

羅夢

一、行政事業(yè)單位內部控制的特點

由于我國特殊的制度環(huán)境，我國行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范體系建設相對于企業(yè)內部控制建設來說，有許多不同之處，有自己的特色與需求。行政事業(yè)單位內部控制主要有三個方面的特點。第一是內部控制的目標方面，行政事業(yè)單位的特性是以公職人員為行動主題、以資源配置為手段，以履行社會公共服務的只能。因此，提高公共服務效率和效果才是行政事業(yè)單位的最高目標。第二是全面預算管理方面，行政事業(yè)單位的全面預算管理以社會資源配置為主，預算草案須經過本級人民代表大會批復以后才可以執(zhí)行，且需要接受財政部門和審計部門的監(jiān)督。第三是績效考核評價方面，行政事業(yè)單位由于兼具了行政職能和社會管理職能，因此，它的績效考核評價不僅要關注單位效益，還要關注社會效益。第四是風險管理方面，由于行政事業(yè)單位的主要產品是社會公共服務和社會管理，主要資金來源于政府的投入，所以它對風險的厭惡度更高，其外部風險也主要體現在政府預算安排的多少上面，所以可以通過與政府的溝通來影響政府的預算安排來減少外部風險。

二、行政事業(yè)單位內部控制的發(fā)展及現狀

行政事業(yè)單位是我國特有的非企業(yè)組織類型，在國外一般稱為公共部門或非營利組織。2010年，隨著《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》與《企業(yè)內部控制配套指引》的頒布，標志著適應我國企業(yè)實際情況、融合國際先進經驗的中國企業(yè)內部控制規(guī)范體系基本建成。在企業(yè)內部控制理論與實現蓬勃發(fā)展的環(huán)境下，與之形成鮮明對比的是我國行政事業(yè)單位內部控制發(fā)展的嚴重滯后。國內相關研究聚焦于內部控制的一般框架于功能定位，明顯移植企業(yè)內部控制的傳統理念，雖然行政事業(yè)單位導人了內部控制制度，但缺乏與它非營利組織的特征的有效整合。

（一）行政事業(yè)單位內部控制的實施環(huán)境背景

行政事業(yè)單位是我國特有的機構組織類型，其內部控制的實施必須適應國家宏觀政策導向，由國家政策來引導行政事業(yè)單位的內部控制。同時由于行政事業(yè)單位日常運轉經費主要源自政府撥款，預算經費的使用方式與效果自然就受到政府的控制。從2000年開始，我國現已建立起了一個以預算編制為核心，以國庫集中支付和政府采購為主要執(zhí)行手段，初步規(guī)范的預算管理模式，相應的部門預算績效考評工作與績效預算改革有序推進。因此，我國行政事業(yè)單位的預算收支控制更具外部性和非獨立性。

（二）行政事業(yè)單位內部控制的現實問題探究

諸多學者對我國行政事業(yè)單位內部控制的實際管理情況都進行了研究分析。

1.內部控制意識相對薄弱

行政事業(yè)單位“一把手”對于內部控制重要性的認識不夠，將財政的部門預算控制等同于內部控制，或者拒絕進行內部控制建設；工作人員對《內控規(guī)范》仍缺乏了解。同時大部分單位對內部控制的制度實施態(tài)度并不積極。

2.內部控制制度不健全

部分行政事業(yè)單位至今都沒有一套系統的財務管理制度，單位內部員工的任務分配不均衡且無人管理，導致了實際的工作狀態(tài)一片混亂。一部分行政事業(yè)單位制度陳舊，已經不符合現在的業(yè)務形式，再就是制度內容空泛，針對性和可操作性都不強，制度存在卻形同虛設。

3.預算執(zhí)行不夠規(guī)范

很多行政事業(yè)單位部門預算涵蓋范圍有限，預算之外的追加調整項目仍然很多，權威性和約束力較差。同時，有些單位因原則性差、編制方法不科學導致“低質量”預算，在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)又因為執(zhí)行預算意識薄弱造成支出項目混亂、超支等現象出現，嚴重影響了預算管理的嚴肅性和預算執(zhí)行的剛性。

4.崗位設置不科學

有些單位只明確了財務人員的工作內容，但沒有科學的設置內部控制關鍵崗位，出現一崗多人或多人一崗的混亂現象。而在有些行政事業(yè)單位中，財務和會計的基本職能嚴重喪失，會計變成了只是負責核實賬目的部門，而本應該掌握并判斷資產是否流出的財務權力被架空，負責資金的處理卻并沒有權力對資金去向進行審核和討論。

5.缺乏有效的內部監(jiān)督

目前，大部分的行政事業(yè)單位都未設置專業(yè)的內審機構或將內審機構并入財務部門，使其喪失了寶貴的“獨立性”，致使內審工作的質量難以保障，不能充分發(fā)揮內部審計應有的作用。

三、對于行政事業(yè)單位的一些建議和展望

對于我國行政事業(yè)單位的內部控制體系的建設，學者從各個方面對此進行了深入的研究。

首先要加強行政事業(yè)單位領導的內部控制意識。在行政事業(yè)單位中，“一把手”對內部控制的重要性的認識程度就尤為重要。作為行政事業(yè)單位的領導應該加強內控業(yè)務的學習，掌握行政事業(yè)單位內控要義，在此前提下，加強內部控制基礎性評價工作的組織領導，健全領導機構，制定工作方案，做好前期準備、各部門間的協調、評價進度的跟蹤以及指導督促等工作。

其次，要明確內部控制的目標。對于行政事業(yè)單位，內控的目標是合理保證單位經濟活動合法合規(guī)、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，提高公共服務的效率和效果，有效防范舞弊和預防腐敗。首先，以有效防范舞弊和預防腐敗的目標替代發(fā)展戰(zhàn)略。其次，行政事業(yè)單位內控更加關注公共服務的效率和效果而不是經營方面。最后，要求單位重點關注經濟活動的合法合規(guī)。

最后則是加強監(jiān)督管理體系，健全考核機制。監(jiān)督管理又分為內部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內部監(jiān)督方面，行政事業(yè)單位應設立獨立的內部審計部門，建立健全的內部審計相關規(guī)章制度，明確審計的范圍、程序和方法，保證內部控制審計的執(zhí)行，實現內部審計的制度化及規(guī)范化。外部監(jiān)督方面，國務院財政部門（審計機關）及其派出機構和縣級以上地方各級人民政府財政部門（審計部門）應對行政事業(yè)單位內部控制的建立和實施情況進行監(jiān)督檢查，有針對性地提出檢查意見和建議，并督促單位進行整改。

四、結語

行政事業(yè)單位的內部控制就目前來說實施得并不盡如人意，尚有很大的發(fā)展進步空間。而內部控制事關行政事業(yè)單位發(fā)展的方方面面，“有控則強、失控則弱、無控則亂”。不斷健立完善內控體系、積極保障內控體系的良好運轉，將是行政事業(yè)單位必不可少的管理手段。