基層巡察，要解決好這些問題

相對于中央和省級巡視，縣級黨委對鄉鎮黨委以及下延到對村級黨組織的基層巡察，具有地域廣、巡察對象多、人情關系緊密和問題復雜多樣等特點，也存在一些形式主義的風險。

“熟人社會”，同體巡察，發現問題難

基層巡察是一項高度嚴肅的政治性任務，一般是由縣級巡察辦牽頭，抽調縣級紀委監委、組織部、縣政法委、縣財政局、縣民政局等部門干部組成，分成幾個組，分別赴各個鄉鎮及下延到村委，進行一定時間的巡察。但大部分縣級巡察是“本縣縣委巡察本縣的鄉鎮”，在縣域的“熟人社會”環境中，這就給巡察的組織邏輯運行帶來很多問題。

被巡察鄉鎮能夠提前得知巡察信息。巡察組長是誰，主要成員有誰，巡察什么，巡察“風險點”在哪里，什么時間來，巡察多長時間，如何“應對”巡察等，被巡察的鄉鎮“了如指掌”，應對巡察的“方案”也就可能“完備周詳”。巡察組難以發現深層次問題，巡察可能“被形式化”。

巡察可能難過“人情關”。由于巡察者與被巡察者相互認識熟悉，甚至是曾經的同事、同學，這在“熟人社會”的縣域局長、鄉鎮書記之間是普遍現象。有些巡察者表面上的“嚴格巡察”與被巡察者的“充分應對”形成“互動默契”，“認認真真嚴格走完程序”，少帶來“各種麻煩”。

鄉鎮干部與村委干部可能“共謀”。縣級黨委對鄉鎮黨委的巡察，通常“下延”一級到村級。但鄉鎮干部與村委干部有行為上的“共謀邏輯”，這是因為村委干部是鄉鎮干部的“腿”，行政化趨勢已普遍“下延”到村級自治組織。同時，村委干部拿著鄉鎮發給的工資，年終還要接受鄉鎮的考核，不得不聽鄉鎮干部的指揮。此外，在基層腐敗的很多案例中，只有村委干部與鄉鎮干部“上下其手”“共同謀利”才能“得手”，腐敗案件一旦被查出，對雙方都會“不利”。鄉鎮干部與村委干部之間的“攻守同盟”，在缺乏基層民眾參與巡察的情況下，可能“迫使”巡察邏輯走向“形式化”和“表面化”。

目標多，時間短，巡察指向可能不夠明確

基層巡察涉及基層黨組織建設的方方面面，從各地實踐來看，巡察工作也規定了多樣的“巡察主題和內容”。如要加強基層黨組織的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設。要緊盯基層黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力問題。要緊抓基層群眾關心關注的問題，與群眾利益密切相關的行政審批權、行政執法權、干部人事權和資金資源分配權等問題，與重點問題相關的重點人、重點事等問題。

但在巡察的實際進行和執行中，巡察任務的全面和繁雜，可能給基層巡察帶來目標的不清楚和不準確。

“上下一樣粗”。中央和省級巡視要求什么，一些基層巡察也同樣要求什么，可能缺少基層工作的針對性。基層行政性和事務性工作的特點，被“淹沒”在各種難以量化的所謂“政治性要求”之中，難以有效深入地針對基層腐敗，開展扎實持久的財經紀律巡察。

巡察被“材料化”。正因為巡察內容繁雜多樣，被巡察的鄉鎮基層，就要準備各種各樣的“材料和表格”，如黨委的開會次數、參加人數、內容紀要、干部的下鄉次數、鄉鎮的財政收支、重要工程進展、精準扶貧的情況、建檔立卡的戶數、上訪的記錄和次數、重大事故的次數等。個別巡察內容變成“查看材料和翻閱賬面”，極少數主要在鄉鎮辦公室巡察。

巡察“被阻隔”，難以深入村級組織，巡察組多數被“困在”鄉鎮一級。而巡察組要約談的村委干部，也是鄉鎮黨委提前安排的干部，難以對村組織的工作和賬目仔細深入巡察。在沒有村民有效參與的情況下，基層巡察難以解決村級組織的各種問題和矛盾，更難以制定制度化的有效機制來遏制基層腐敗。有村民反映，巡察過后，絕大多數村民根本就不知道曾有“對本鄉鎮和本村的巡察”。

巡察方法存在“被形式化”現象

從各地的巡察方案中可以看出，巡察方法十分多樣：聽取匯報、述職述廉、列席會議開座談會、個別談話、查閱檔案、受理舉報、實地調研、暗訪暗查……同樣可能弱化基層工作的針對性和地域性，加之鄉鎮基層的“人情障礙”，巡察組的幾個人要在較短的時間內，仔細全面巡察鄉鎮工作和鄉鎮所屬的十幾個行政村，其巡察方法可能同樣“被形式化”。

巡察組可能被“一路跟蹤”，在什么時間，到什么鄉鎮，到什么村組，都會被手拿手機拍照和發信息的鄉鎮人員“跟蹤”，甚至巡察組的車牌號碼、人員名字都會及時地發到被巡察的鄉鎮和村委，所謂的“暗訪”“約談”等都可能被“充分的準備”予以“無形化解”。

由于時間緊、任務急，巡察內容繁雜多樣，巡察“被迫”停留在鄉鎮的辦公室里“聽匯報、看材料”，而所有的匯報和材料，都是提前早已“準備好的”，想從材料上發現問題的幾率被極大減少。

即使從材料中發現了問題，或提前從紀檢機關掌握了案件線索，要想從鄉鎮早已安排好的“訪談人員和村組干部”中，進一步了解問題的深層實質和利益關聯，也會被鄉村干部的“共謀行為”有效化解。

以“巡察”為統攬，整合各式考查評比

目前，各縣級黨委都把巡察結果和巡察整改情況，作為對鄉鎮干部工作考核、晉升選拔、獎勵處罰等的重要依據，并認真嚴肅處理巡察出的問題。此外，還要注意以下問題。

縣級黨委和紀檢機關要落實黨風廉政建設“兩個責任”，嚴肅處理查出的問題。對鄉鎮黨組織巡察出來的問題，要分清楚是“集體負責的組織問題”，還是“個人工作中的失職和貪腐問題”；也要分清楚是“開拓創新中的失誤和負面影響問題”，還是“主觀有意地謀取私利的問題”等。

要在加強懲治腐敗的同時，保護鄉鎮干部的“創新積極性”。基層巡察要在加強基層黨組織建設的同時，創造鼓勵改革、包容失誤的寬松氛圍，減少基層干部“不作為”的心理刺激。

要破除鄉鎮干部與村委干部的“合謀行為”，下延基層巡察的監督功能，利用巡察結果的“反饋機制”，加強對村組干部的廉政監督，遏制基層民眾深惡痛絕的“群蠅腐敗”。

基層巡察應與眾多基層檢查統籌安排。基層巡察是基層黨組織建設的制度之舉，理應常態化持續進行。要以“基層巡察”為核心，減少、整合協同各式各路的考查評比，減輕基層負擔，這是優化基層政治生態的制度舉措，也是加強基層黨組織建設的基礎工程。（作者為中國社科院政治學所研究員）

隨著縣級向鄉鎮等派出巡察組的廣泛推行，在解決群眾身邊腐敗、治理微腐敗等方面取得了豐碩成績。但同時，個別巡察也存在一些形式主義的風險。對此，長期關注基層治理的專家周少來在《人民論壇》進行了分析。