“紀委”與“監察委”合署辦公的現實問題與解決路徑
——以政治系統論為分析視角

呂永祥，王立峰

(吉林大學行政學院，吉林長春，130012)

2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公。”2017年10月26日，中央紀委副書記肖培在解讀十九大報告專題新聞發布會上明確指出，中國共產黨紀律檢查機關(以下簡稱“紀委”)與監察委員會(以下簡稱“監察委”)合署辦公是理解國家監察體制改革的關鍵詞之一。截至2018年3月底，國家、省、市、縣四級國家監察機關已經全部組建完成，紀委與監察委合署辦公體制隨之在全國范圍不斷推廣開來。但是目前學術界對紀委與監察委合署辦公的理論研究卻相對滯后，呈現碎片化的狀況。鑒于此，本文以紀委與監察委合署辦公作為研究對象，以政治系統論作為分析視角，按照“構建理論分析框架——總結現實問題——提出解決路徑”的邏輯思路依次展開，力求在全面歸納紀委與監察委合署辦公中存在的現實問題的基礎上，提出有針對性的解決路徑。為進一步完善紀檢監察合署辦公體制提供理論參考和對策建議。

一、文獻綜述與問題的提出

紀委與監察委合署辦公既是國家監察體制改革的重要制度安排，又是對原紀檢監察合署辦公體制的繼承與發展。目前學術界圍繞國家監察體制改革和原紀檢監察合署辦公體制這兩個研究領域分別取得了較為豐碩的研究成果，但是對紀委與監察委合署辦公這一交叉領域的研究卻相對不足。

首先，從現有研究的系統性來看，目前學術界大多將紀委與監察委合署辦公作為國家監察體制改革的一項局部內容對其展開碎片化的研究，將其作為一個獨立的議題并對其進行專門系統的研究的文獻還相對缺乏。為數不多的碎片化研究主要是從紀委與監察委合署辦公的歷史溯源[1]、紀委與監察委合署辦公與原紀檢監察合署辦公體制的區別[2]、紀委與監察委合署辦公在加強黨對反腐敗體系的統一領導[3]、實現反腐敗執紀與執法的有效銜接中的實踐意義[4]等角度展開。完善紀委與監察委合署辦公體制需要理論研究，堅持實踐導向和問題導向。現有紀委與監察委合署辦公研究主要集中在闡釋理論內涵與現實意義等方面，對現實問題及其解決路徑的研究相對薄弱。雖然有少數學者對紀委與監察委合署辦公亟須解決的誰來監督紀檢監察機關[5]、如何用留置取代“兩規”[6]等現實問題及其解決路徑有所涉及，但是研究的全面性和系統性有待進一步提升。

其次，從現有研究的時效性來看，目前學術界對黨的紀律檢查機關與國家監察機關合署辦公的研究，主要集中在原紀檢監察合署辦公體制中黨的紀檢機關的職能定位[7]、黨政合署辦公的形態演進與改革策略[8]、原紀檢監察合署辦公體制對于實現國家治理體系與國家治理能力現代化的實踐意義[9]等方面。對紀委與監察委合署辦公這一國家監察體制改革的最新產物缺乏及時的研究。雖然有學者分析了原紀檢監察合署辦公體制存在行政監察職能被屏蔽[10]、紀委與行政監察機關職責區分不夠規范[11]等現實問題及其解決路徑，但是紀委與監察委合署辦公與原紀檢監察合署辦公體制有很大的區別，紀委與監察委合署辦公的初衷就是為了解決原紀檢監察合署辦公體制存在的問題。對紀委與監察委合署辦公亟須解決的問題進行及時甚至前瞻性的研究具有重大意義。

上述研究成果為本文對紀委與監察委合署辦公亟須解決的現實問題及其解決路徑進行深入的探討奠定了基礎，同時也存在可以進一步拓展的研究空間。為進一步提升對紀檢監察機關合署辦公體制的理論研究的及時性和系統性，本文將新設置的紀委與監察委合署辦公體制作為一項獨立的研究議題，堅持實踐導向，對其開展專門系統的研究。紀委與監察委合署辦公對黨和國家監督體系具有系統性和聯動性的影響，既涉及紀檢監察系統內部監察委與紀委之間、不同內設機構的互動關系，也會影響監察委與黨委、紀檢監察機關與其內部與外部監督主體之間的互動關系。以政治系統論作為紀委與監察委合署辦公體制的分析視角具有理論視角上的可行性與契合性。基于此，本文將政治系統論作為分析視角，將黨和國家監督體系視為一個政治系統，將紀檢監察系統、黨內監督體系和國家公權力監督體系視為三個子政治系統。從紀檢監察系統內部不同政治主體之間的互動關系以及紀檢監察系統與黨內監督體系、國家公權力監督體系等子政治系統之間的互動關系兩個維度出發，從監察委與黨委之間、監察委與紀委之間、紀檢監察機關不同內設機構之間、紀檢監察機關與其內部與外部監督主體之間的互動關系四個方面，全面分析紀委與監察委合署辦公中存在的現實問題及其解決路徑。具體見圖1。

圖1 黨和國家監督體系內部紀檢監察系統與其他子系統互動結構圖

二、紀委與監察委合署辦公亟須解決的現實問題

(一) 如何處理堅持黨的領導與保障監察委依法獨立行使監察權之間的關系

首先，從監察委與黨委之間的互動關系來看，一方面監察委是“黨統一領導下的國家反腐敗工作機構”，紀委與監察委合署辦公的重要目標是加強黨對國家腐敗治理體系的統一領導，堅持黨的領導是我國監察制度的特色和設置反腐敗機構的基本原則。另一方面，在西方反腐敗機構研究者看來，“獨立性是反腐敗機構有效運行的一個必要條件”，“它能夠保障反腐敗機構開展腐敗案件調查的公正性和無偏私”[12](6)。而反腐敗機構的負責人直接對最高行政首長或立法機關負責的單重領導體制正是反腐敗機構職權獨立的制度保障。基于我國反腐敗機構設置的特色與西方反腐敗機構設置的一般經驗之間的具體差異，如何從理論上闡釋清楚在我國堅持黨的領導與保障監察委依法獨立行使監察權之間的辯證統一關系，是目前關于深化國家監察體制改革學術界亟待研究與回答的一個重要問題。對上述問題的回答，不僅有助于消除西方學者對我國反腐敗模式和監察制度的誤解[13]，而且關系到對中國特色社會主義監察制度的特色乃至優勢的理論闡釋，是進一步闡明以政黨為中心這一中國反腐敗體系與國家監察制度的特色的關鍵[14]。但是需要指出的是，對于“如何處理堅持黨的領導與保障監察委依法獨立行使監察權之間的關系”這一重要問題，目前學術界還缺乏深入和系統的理論研究。

其次，從運行實踐的角度來看，立案調查、批準采取留置措施和做出處分決定等重要事項由誰決策是揭示黨委與監察委之間的互動關系特別是揭示監察委是否獨立行使職權的一個重要維度。從對北京市通州區監察委留置第一案的案例分析可以發現，在由黨委主要負責人做出立案調查、批準采取留置措施等重大決定的試點模式中可能蘊含著干擾監察委依法獨立行使監察權的風險。2017年4月7日，北京市通州區永樂店鎮財政所出納李某因涉嫌利用職務便利將公款轉入個人股票賬戶用于股票交易，被通州區監察委報經區委同意后立案調查并采取留置措施。從被披露的相關新聞材料來看，在該案中對留置措施的使用和解除，都是由區委書記楊斌審批的[15]。與之相類似，杭州市上城區監察委留置第一案也是由區委書記審批的。不僅如此，這種由黨委主要負責人審批是否采取留置措施和是否予以立案調查的模式還被寫入了地方制度規范之中。按照《北京市調查措施使用規范》的相關規定，采取留置措施需“報同級黨委主要負責人批準，予以立案審查(調查)”，“市紀委市監察委機關對局級或相當于局級的監察對象采取留置措施的，還需報市委主要領導批準”，“區級紀檢監察機關對處級或相當于處級的監察對象采取留置措施的，還需報區委主要領導批準”。上述留置審批和立案調查模式雖然從體現黨委對采用留置措施的重視與慎重程度、為后續留置案件積累經驗等方面來看具有一定的合理性，符合特定時期的需要，但是將其寫入制度規范之中則有值得商榷之處。職權獨立是國家監察機關設置的一個基本原則。《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》）第一章第四條規定：“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”基于此，對于監察委而言，留置措施的審批、立案調查和處理決定等重大事項的決策，應當堅持監察委集體決議和民主集中的原則，由同級或上級監察委來批準采取留置措施。“如果黨委主要負責人審批留置案件的情形常態化，可能導致領導職能和執法職能的混淆，背離職權法定的法治原則。”[16]

(二) 如何用留置取代“兩規”

首先，從紀委與監察委之間的互動關系來看，“兩規”和留置分別是紀委與監察委進行違紀案件和職務違法案件調查時一種限制被調查對象人身自由的強制手段。之所以要用留置措施取代“兩規”，是因為雖然“兩規”對防止嫌疑人打探案情、外逃、銷毀和轉移證據發揮了重要作用[17]，但是它也因為與憲法第三十七條關于公民人身自由的規定相違背、“兩規”獲得的證據因為程序不正當而無法作為刑事訴訟證據[18]等問題而面臨合法性的詰問。與之相比，作為一項法定的限制公民人身自由的強制手段，留置既能夠保障反腐敗手段的強制性和有效性，又符合國家法律的相關規定。用留置取代“兩規”是推動我國紀檢監察手段和反腐敗方式走向法治化的重要途徑。基于此，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規’措施。”

其次，從運行實踐的角度看，除了北京市、浙江省和山西省三個最早開始監察體制改革試點的地區以外，目前大多數試點地區對留置措施的運用正處于起步和探索階段。即使是北京市、浙江省和山西省三個試點地區，三者在留置的審批主體、留置的運作程序和留置的執行場所等方面也存在不同的做法和制度規范。通過對北京市、浙江省和山西省的留置第一案的比較分析可以發現，從留置的審批主體來看，北京市和浙江省的留置第一案采取的都是由黨委書記審批留置措施的方式，而山西省留置第一案采取的是經山西省監察委批準后由運城市監察委采取留置措施的方式。不僅如此，《浙江省監察留置措施操作指南》《北京市調查措施使用規范》和《山西省紀委監察委機關審查措施使用規范》關于留置的審批主體的具體規定也存在較大的差異。從留置執行場所來看，各試點地區分別采取在原“兩規”場所執行留置措施、在派出所執行留置措施等多種模式，最優化的留置執行方式并未確定下來。雖然不同的試點地區從自身條件出發探索適合自己的留置模式符合在多個地區進行政策試點的初衷，但是目前國家監察體制改革已經進入深化改革階段，早期試點地區在用留置取代“兩規”的運作模式上存在分歧，很容易導致以后的試點地區對如何用留置取代“兩規”感到無所適從，這會給在全國范圍內用留置取代“兩規”造成一定的消極影響。目前《監察法》剛剛頒布不久，各試點地區急需以《監察法》關于留置措施的適用條件、審批主體、執行場所和運行程序的法律規定作為依據，調整和改善關于留置措施的制度規范與運作實踐，以更好地指導用留置取代“兩規”的實踐。

(三) 如何構建紀法銜接的有效機制

首先，從紀檢監察機關各內設機構之間的互動關系來看，一方面，紀委與監察委合署辦公之后履行監督執紀問責和監督調查處置雙重職責，雖然各內設機構共有一批工作人員，但是他們在履行職責時卻需要注意執紀監督與執法監督、執紀調查和依法調查之間的分工與差異。2018年1月，中央紀委書記趙樂際在中央紀委十九屆二中全會上強調，要“堅持紀嚴于法、紀在法前，實現執紀審查與依法調查順暢對接”。紀委與監察委在合署辦公之后各內設機構需要遵循紀法分開的原則。另一方面，紀委與監察委在職能上具上共通性，兩者都是我國重要的反腐敗機構。從紀委與監察委合署辦公需要滿足整合分散的反腐敗資源和構建集中統一、權威有效的監察體系等現實需要出發，對于嚴重的違紀違法案件，需要構建紀檢監察機關各內設機構之間的紀法銜接機制，以此實現紀律檢查和國家監察的有機統一，提高腐敗治理的有效性。鑒于此，紀委與監察委如何在實現紀法分開的同時，構建紀法銜接的有效機制，是兩者合署辦公之后遇到的一個重要問題。

其次，從運行實踐的角度來看，各試點地區在調查和處理違紀違法案件時，往往會注意違紀案件和違紀違法案件的類型劃分。但是對于紀檢監察機關各內設機構在處理違紀違法案件時如何構建既相互分工又相互銜接的工作機制這一問題，目前各試點地區仍處在不斷探索的階段。通過對山西省留置第一案的案例分析可以發現，2017年4月13日晚，山西省紀委監察委網站發布通報：日前，山西省運城市監察委對山西煤炭進出口集團有限公司原董事長郭海采取留置措施，對其涉嫌嚴重違紀違法問題進行調查。實際上，早在2017年3月22日，郭海便因“違紀”被組織審查。從因“違紀”接受紀委的組織審查，到因涉嫌違紀違法被山西省運城市監察委采取留置措施，反映出紀檢監察機關在處理違紀違法案件時遵循了“紀在法前”“紀法分開”的原則。但是需要指出的是，對于紀檢監察機關各內設機構如何構建紀法銜接的有效機制這一實踐問題，目前各試點地區的做法不盡相同。大致可以分為以下三類：“其一，紀委執紀審查與監委監察調查同步啟動，同步進行；其二，結合具體案情，分別采用同步立案、先執紀審查后監察調查、先監察調查后執紀審查等模式；其三，實行紀律審查與監察調查文書、程序分別設計，并明確以監委名義獲取的證據可用于認定違紀問題，使執紀審查與監察調查既相對分開又有機銜接。”[19]雖然各試點地區進行各具特色的局部探索是有必要的，能夠為構建紀法銜接機制提供多種備選方案，但是從制度化和法治化的長遠發展方向來看，對于紀檢監察機關各內設機構在構建紀法銜接機制過程中怎樣發揮各自的作用、各種紀法銜接機制有何適用條件、有無最優的紀法銜接機制等問題，如果始終缺乏制度化的規范與統一的回答，則容易造成各試點地區紀法銜接的亂象。

(四) 誰來監督紀檢監察機關

首先，從紀檢監察機關與其內部與外部監督主體之間的互動關系來看，“權力資源的過分集中與權力資源的集中不足一樣，都可能會帶來危險和導致社會災難”[20]。紀檢監察機關同時扮演著監督主體和監督對象兩種政治角色，既要賦予它充分的反腐敗職權，又要防止它濫用權力。合署辦公之后，紀檢監察機關的一個重要特征就是“權力會空前地厚重而且集中，它所掌握的反腐敗職權至少是現有的紀檢委權力加行政監察權，再加檢察院反貪局的貪腐等職務犯罪偵查權之總和”[5]。合署辦公在賦予紀檢監察機關更加充分的反腐敗職權和更加豐富的監督手段的同時，也產生了誰來監督位高權重的紀檢監察機關這一重要的衍生問題。反觀對紀委與監察委合署辦公的現有研究，研究的重點仍然集中在強調兩者合署辦公的理論內涵與現實意義等方面，強調紀委與監察委合署辦公的體制整合了原本分散的反腐敗力量，提高了我國腐敗治理的有效性，但是對于紀檢監察機關的內部和外部監督機制應當如何設計等實踐問題，目前學術界仍需要進行更為系統的研究。

其次，從運行實踐的角度來看，在國家監察體制改革之后，紀檢監察干部濫用職權的問題依然存在。從防止反腐敗職權濫用和建設忠誠、廉潔、有擔當的紀檢監察干部隊伍出發，國家監察體制改革需要解決紀委與監察委合署辦公之后誰來監督紀檢監察機關這一重要問題。從統計數據來看，截至2017年1月，全國紀檢監察系統共處分違紀干部7 900人，涵蓋各級紀委、巡視組、派駐紀檢組等。2017年4月至8月，中央巡視組原副部級巡視專員張化為、中央紀委駐國家民委紀檢組原組長曲淑輝、中央紀委駐財政部紀檢組組長莫建成等紀檢監察系統的高級官員先后因為違紀違法等原因接受組織審查[21]。這些數據從側面反映出紀檢監察干部濫用職權的問題依然存在。權力具有腐蝕性，紀委與監察委合署辦公之后紀檢監察機關的反腐敗職權變得更強，同時也面臨著更大的濫用職權的風險。如果忽視紀檢監察機關監督機制的建設，原來在紀檢監察合署辦公體制中存在的紀檢監察干部違紀違法的問題會延續到紀委與監察委合署辦公體制之中，影響該體制的公信力及其腐敗治理效能。

三、紀委與監察委合署辦公現實問題的解決路徑

(一) 將改善黨的領導方式與保障監察委依法獨立行使監察權統一起來

2018年1月，中央紀委書記趙樂際在中央紀委十九屆二中全會上指出：“深化國家監察體制改革的根本目的，是加強黨對反腐敗工作的統一領導，推進國家治理體系和治理能力現代化。”堅持黨的領導是監察委依法獨立行使監察職權的前提，堅持黨的領導和保障監察委依法獨立行使監察權之間的統一體現在在多重領導體制中監察委的職權獨立和人事獨立都是相對的，是在改善黨對監察委的整體事項和宏觀方向的政治領導和對監察委組成人員的組織領導的前提下，保障監察委個案處理與內部人事任免的自主性。

1. 將改善黨的組織領導與保障監察委主任的人事任免權統一起來

在我國黨管干部的政治體制中，各級黨委將黨內優秀人才推薦給同級國家機關，并通過法定程序使其成為國家公職人員，是黨對國家機關進行組織領導的重要內容。但是，黨對國家機關進行組織領導并不是要代替國家機關行使人事任免權，監察委主任依法行使人事任免權是保障國家監察人員對其負責、依法有效行使監察權的重要保障。鑒于此，各級黨委應當考慮監察委組成人員和非監察委組成人員的人事任免方式的不同，將黨管干部原則與監察委依法行使人事任免權結合起來。一方面，監察委副主任和委員等監察委組成人員的人事任免，應當遵守“下管一級”的黨管干部原則，在同級黨委和上級黨委組織部門確定正式候選人人選之后，由監察委主任予以提名，由同級人大機關常委會任免，尊重監察委主任的人事提名權。另一方面，對于一般監察人員，各級黨委可以借鑒新加坡貪污調查局和中國香港廉政公署的負責人擁有比較充分的內部人事任免權的經驗，將其納入監察委主任的人事任免權的范疇。

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2. 將改善黨的政治領導與保障監察委自主處理監察案件統一起來

《監察法》第一章第二條和第四條分別規定“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”和“監察委員會依照法律規定獨立行使監察職權”，將堅持黨的領導與保障監察委依法獨立行使監察權統一起來。應當明確黨委對同級監察委的政治領導是集體領導而不是個人領導，是反腐敗基本路線、方針、戰略等整體事項和宏觀方向的領導，而不是對監察委個案處理的干涉。一方面，各級黨委在強化黨對反腐敗工作的領導體制和工作機制的同時，可以借鑒司法體制改革的成熟經驗，效仿司法機關建立黨員領導干部干預國家監察活動、插手具體監察案件處理的記錄與問責制度，減少黨委主要負責人不當干擾監察委個案處理的情況。另一方面，出于加強黨對國家反腐敗機構的統一領導的考慮，監察委的主要負責人要定期就本單位的重大決策事項向同級黨委請示匯報。在確保監察委緊緊圍繞同級黨委的中心任務和基本反腐敗政策開展國家監察活動的情況下，賦予監察委個案處理的自主權。“與黨委、政法委對司法工作的領導應限于方針、政策而非個案的領導一樣，黨委紀委對監察工作的領導同樣應基于一定限度，這個限度就是國家監督執法工作乃國家監察委員會依法獨立行使之職權，同級黨委不得以個案干預代替原則性指導。”[22]

(二) 優化用留置取代“兩規”的法律規范和實踐舉措

1. 進一步健全關于留置措施的法律規范

2018年3月，十三屆全國人大一次會議審議通過《監察法》，對監察委采取留置措施做出了一系列法律規定，為用留置取代“兩規”提供了法律保障。各級監察機關要抓住《監察法》出臺的有利契機，結合《北京市調查措施使用規范》《山西省紀委監委機關審查措施使用規范》和《浙江省監察留置措施操作指南》等地方留置規范中的成果，在實踐操作層面對留置措施的適用條件和審批主體等事項做出具體的規定。首先，針對各試點地區在留置規范中存在的留置適用條件不夠明確這一問題，各地監察機關應當在涉嫌職務違法和職務犯罪的基礎上更加具體地列舉留置措施的適用條件。《監察法》第四章第二十四條規定：“被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，并有下列情形之一的，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所：(一) 涉及案情重大、復雜的；(二) 可能逃跑、自殺的；(三) 可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的；(四) 可能有其他妨礙調查行為的。”各地國家監察機關應當以《監察法》為基礎進一步制定《監察法實施細則》，明確“案情重大”“復雜”的具體標準，防止留置措施在使用中被泛化。其次，針對各試點地區關于留置措施的審批主體的規定存在差異這一問題，《監察法》第五章第四十三條規定：“監察機關采取留置措施，應當由監察機關領導人員集體研究決定。設區的市級以下監察機關采取留置措施，應當報上一級監察機關批準。省級監察機關采取留置措施，應當報國家監察委員會備案。”監察委在進一步貫徹落實該規定時，應當將依法做出留置決定和堅持黨的領導有機統一起來，在通過集體決議的形式做出留置決定之前，積極向同級黨委請示匯報，征求同級黨委的意見。

2. 探索用留置取代“兩規”的實踐舉措

前移監察委采取留置措施的時間節點，探索監察委與紀委同時介入或監察委先行介入違紀違法案件調查的工作模式，降低“兩規”措施使用的頻率。在合署辦公體制中，相對于國家監察機關，紀委對通過黨內巡視、派駐監督、信訪接待中心等多元渠道獲取的關于黨員干部和政府官員的腐敗案件線索，“在它認為必要時具有先行開展調查的權力”[23]，這給用留置取代“兩規”造成了困難。在以往的紀法銜接模式中，一般都是由紀委先介入收集線索來源、線索分類、初核等環節[24]，發現嫌疑人有職務違法情節后再移送檢察院職務違法偵查部門處理。為解決被動開展職務違法和職務犯罪調查的問題，監察委應當發揮自身的制度優勢和資源優勢，積極探索自主發現職務違法和職務犯罪案件的線索和先行介入案件調查的工作模式。此外，針對一些涉及黨員領導干部的大案要案，還可以探索紀委與監察委同時介入案件線索的分類、初核、立案、案件的調查和處理等各個流程的并行工作模式[25]，以減少用留置取代“兩規”的時間成本。

(三) 健全紀檢監察機關紀法銜接的領導體制與工作機制

1. 健全紀檢監察機關紀法銜接的領導體制

中央紀委研究室撰文指出：“‘監察委’實行民主集中制，根據‘紀委’與‘監察委’合署辦公體制，監察委委務會與紀委常委會議合并召開，一般不單獨召開。凡屬應當由監察委員會討論和決定的重要事項，必須由集體討論研究決定。”[27]在監察委堅持集體決策原則的前提下構建各內設機構紀法銜接的有效機制，需要進一步結合各試點地區的具體情況將紀檢監察機關內設機構劃分為執紀監督、執紀審查、案件審理、依法調查等明確分工的職能部門。由紀委常委與監察委委員兼任各部門負責人的做法，保障了執紀監督和依法調查等部門在相互分工的基礎上能夠參與整個紀檢監察機關重大事務的集體決策的權利，有利于構建各內設機構既相互分工制約又共同參與集體決策的領導體制。將執紀監督部門負責的處置問題線索與依法調查部門負責的制定調查方案等重要事項提交紀檢監察機關集體會議共同討論決定，為構建紀法銜接機制提供信息共享和共同參與決策制定的制度平臺。

2. 構建紀檢監察機關紀法銜接的工作機制

紀委與監察委合署辦公之后，紀檢監察機關履行紀律檢查和國家監察兩項職能，為保障紀檢監察機關行使職能的統一性與有效性，履行上述兩項職能的各監察委內設機構之間應當建立起相互銜接與相互協調的工作機制。一方面，從資源的統一調配與相互支持的角度看，紀檢監察機關應當將反腐敗的關口前移，將履行職能的重點由事后懲治轉變為事前監督，加強執紀監督一線部門的人員和力量。當執紀審查和案件審理等部門的人員和資源出現富余時，可以將其暫時借調到執紀監督部門。在實現執紀監督與執法監督的資源優化配置的同時，增加兩個部門的工作人員對彼此工作的熟悉程度，為構建紀法銜接機制創造條件。另一方面，從實現工作無縫銜接的角度看，執紀監督部門要將發現的腐敗案件線索和證據材料及時移交給依法調查和案件審理部門。依法調查和案件審理部門要將案件調查和審理的結果及時反饋給執紀監督部門，以便執紀監督部門對本地區的腐敗形勢進行正確的分析研判，確定自己執紀監督工作的重點。

(四) 健全紀檢監察機關的全方位監督機制

1. 健全紀檢監察機關的內部監督機制

新修訂的《中國共產黨黨內監督條例》第三十四條明確規定：“各級紀律檢查機關必須加強自身建設，健全內控機制，確保權力受到嚴格約束。”加強紀檢監察機關的內部監督機制建設，反映在內部機構設置上，就是要建立健全紀檢監察干部監督室這一內部監督機構。紀檢監察干部監督室可以考慮直接對兼任監察委主任的紀委書記負責，其人員構成應當具有較高的素質與較大的規模，并與其他機構的人員分立開來，專司內部監督，以保障內部監督的獨立性、有效性和公正性。此外，監察委還可以考慮建立監察人員打探案情、通風報信、干擾案件處理的登記、備案與責任追究制度，與被調查案件有利益關系或血緣關系等利害關系的監察人員的回避制度，調查失實、處置失當等情形的責任倒查制度，保障監察人員行使監察職權的客觀性與公正性。

2. 健全紀檢監察機關的外部監督機制

首先，加強黨委對紀檢監察機關的政治監督。紀檢監察機關作為黨領導下的反腐敗工作機構，理應接受同級黨委的政治監督。從監督的主要內容來看，黨委主要監督紀檢監察機關對自己制定的反腐敗基本方針和中心任務的貫徹執行情況以及紀檢監察機關對全面從嚴治黨監督責任的貫徹落實情況。從監督的方式來看，各級黨委要探索建立紀檢監察機關主要負責人就重大事項向同級黨委定期匯報制度，紀檢監察機關在處理重大案件、采取留置措施和做出處分決定時，要主動聽取同級黨委的意見，積極向其請示匯報，以確保黨委對紀檢監察機關反腐敗工作的統一領導。

其次，加強人大機關對監察委的工作監督和執法監督。從我國的政體出發，人民代表大會及其常務委員會對監察委享有法定的監督權。根據《監察法》第七章第三十五條的規定，人大機關可以采取聽取和審議專項工作報告、組織執法檢查、提出詢問或質詢等方式對監察機關和監察人員進行監督。基于此，各級人大機關應當就監察委對重大職務違法案件的處理情況、監察人員的履職情況、廉潔從政情況、道德操守情況等重要事項對監察機關和監察人員加強工作監督。此外，各級人大常委會還應當定期對監察機關和監察人員貫徹執行《監察法》的情況進行執法檢查，當發現監察人員有違法行使監察職權的情形時，要向監察委提交執法檢查報告，并督促其予以改正。

最后，加強社會民眾對監察委的社會監督。《監察法》第七章第五十四條規定：“監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。”加強社會民眾對監察委員會的社會監督，可以從落實公民對監察人員的批評、建議、檢舉等公民權利入手，監察機關在不涉及秘密的情況下應當依法公開監察工作信息，貫徹落實社會民眾對監察人員的履職情況、廉政情況和道德操守情況等重要事項的知情權、批評建議權和監督權。與此同時，各級監察機關還應當將保護公民的合法權利作為自身行使監察權的一項重要原則，通過健全律師介入、監察對象提出救濟與申訴申請的一系列制度規范，自覺搭建社會民眾對監察委進行社會監督的制度平臺。

四、結語

目前紀委與監察委合署辦公體制正處于日益健全的階段，完善紀委與監察委合署辦公體制需要堅持問題導向，加強制度建設。從政治系統論的視角出發，完善紀委與監察委合署辦公體制需要有效解決如何處理好堅持黨的領導與保障監察委依法獨立行使監察權之間的關系、如何構建紀法銜接的有效機制、如何用留置取代“兩規”和誰來監督紀檢監察機關四大難題。為有效解決上述問題，各級黨委和紀檢監察機關可以從以下四個方面入手：將完善黨對反腐敗工作的領導體制與保障監察委依法獨立行使監察權統一起來，優化用留置取代“兩規”的制度規范與實踐舉措，在紀檢監察機關內部構建紀法銜接的有效機制，健全紀檢監察機關的全方位監督機制。

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