衛(wèi)生計生單位內(nèi)部控制建設(shè)的問題與對策探討

董澤艷，陳琳

[摘 要]隨著深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作的推進，國家對現(xiàn)代衛(wèi)生計生單位管理要求越來越高，要求衛(wèi)生計生單位在不斷提升自身管理水平的同時也要增強其行業(yè)競爭力。內(nèi)部控制建設(shè)是國家加強對衛(wèi)生計生單位監(jiān)督管理，規(guī)范其內(nèi)部權(quán)力運行，促進依法行政，推進廉政建設(shè)的重要措施，是對衛(wèi)生計生單位建立健全各項管理制度的客觀要求，同時也是提升衛(wèi)生計生單位管理水平的重要體現(xiàn)。本文分析了國內(nèi)新形勢下衛(wèi)生計生單位在內(nèi)部控制建設(shè)方面存在的典型問題，并由此提出了相應的對策和建議。

[關(guān)鍵詞]衛(wèi)生計生單位；內(nèi)部控制；醫(yī)藥衛(wèi)生體制；改革

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.08.003

[中圖分類號]F239.45；R197.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）08-00-02

內(nèi)部控制建設(shè)既是衛(wèi)生計生單位的一項重要管理活動，也是一項重要的制度建設(shè)安排，是提高衛(wèi)生計生單位自我管理水平的基石。衛(wèi)生計生部門必須制定和落實相應的內(nèi)部控制制度，同時在內(nèi)部管理體制中引入制衡機制，才能在單位經(jīng)濟活動中實現(xiàn)防控風險的目標。不僅如此，內(nèi)部控制與制衡對于提高單位管理水平，改進衛(wèi)生計生單位醫(yī)療，提高公共衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量和效率，規(guī)范財經(jīng)秩序，建設(shè)專業(yè)化、精細化、規(guī)范化管理的服務(wù)型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)單位都具有重要意義。下面針對衛(wèi)生計生內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題進行剖析。

1 目前衛(wèi)生計生單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題

1.1 缺乏內(nèi)部控制理念，輕視內(nèi)部控制效力

黨的十八大以來，內(nèi)部控制作為堵塞漏洞、完善監(jiān)管、優(yōu)化流程等的有效管理途徑，在確保經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全有效、財務(wù)信息真實可靠，以及提高醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量和效率方面，取得了巨大成效，越來越得到各行各業(yè)政事業(yè)單位的高度重視。但在進行衛(wèi)生計生單位體制改革的過程中，一些單位的負責人對內(nèi)部控制建設(shè)工作的認識和重視程度還遠遠不夠，他們對于中央和上級的相關(guān)文件精神消極對待，虛與委蛇、敷衍了事，以至于對內(nèi)部控制的具體內(nèi)容和要求模糊不清；甚至有的單位負責人不認同內(nèi)部控制建設(shè)屬于單位的重要工作，認為做好醫(yī)療公共衛(wèi)生服務(wù)業(yè)務(wù)才是單位主要任務(wù)，內(nèi)部控制建設(shè)完全是沒事找事。此外，一部分財務(wù)人員也存在著錯誤認識，認為現(xiàn)行財政部門逐年出臺了一系列資金監(jiān)管制度、部門預算編制以及決算編制審核制度等，完善了國庫集中支付系統(tǒng)，能對單位各項開支進行全程監(jiān)管，而開展多此一舉的內(nèi)部控制建設(shè)除了增加自身工作量外別無它用，因此認為內(nèi)部控制制度建設(shè)工作是勞民傷財、出力不討好的事。

1.2 內(nèi)部控制執(zhí)行力度不夠

筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分衛(wèi)生計生單位內(nèi)部控制執(zhí)行力在諸多方面存在落實不到位的情況，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，單位制度是一套，內(nèi)部控制制度又是一套，存在“兩張皮”的情況，內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，例如：個人借款長期不清賬，未做能到“前賬不清，后賬不結(jié)”，甚至存在部分領(lǐng)導跨越制度，繞開本該執(zhí)行的審批程序，使內(nèi)部控制失效的情況。第二，做事敷衍，遇事推諉，重視結(jié)果而不重視過程，無過程監(jiān)管，例如：單位內(nèi)部預算的執(zhí)行隨意調(diào)整，致使單位績效目標管理的管理效果大打折扣，而當制度執(zhí)行涉及單位多個部門時無人跟蹤、督促與落實；主管部門對所屬單位的重大項目的監(jiān)管不到位，特別是對特大項目采購審批存在走過場的情況，審計發(fā)現(xiàn)的問題整改情況未跟蹤；未仔細對資產(chǎn)進行定期盤點，特別是部分基層醫(yī)療機構(gòu)存在藥品管理混亂、盤點不清的情況；固定資產(chǎn)存在賬實不符的情況；檔案管理不規(guī)范，存在財務(wù)檔案資料移交及借閱較隨意以及重要檔案資料或信息缺失的現(xiàn)象；績效自評價分析工作僅觸及表皮，難以深入，或者簡而化之。第三，內(nèi)部控制有效性評價與績效考核結(jié)果相脫節(jié)，比如：績效未根據(jù)考核結(jié)果兌現(xiàn)，打人情分或怕得罪人打平均分等，未做到獎優(yōu)罰劣，從而未能調(diào)動職工工作積極性。

1.3 內(nèi)部控制執(zhí)行缺乏監(jiān)管約束，監(jiān)督部門獨立性缺失

內(nèi)部控制監(jiān)督是內(nèi)部控制建設(shè)的基本要素，也是內(nèi)控措施圓滿執(zhí)行的重要保障機制。一般情況下，衛(wèi)生計生單位雖然大部分設(shè)立了內(nèi)審部門，但內(nèi)審部門作為內(nèi)部控制的監(jiān)管部門，其執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)力受到單位領(lǐng)導的直接約束，缺乏獨立性，不能有效、獨立地對單位內(nèi)部控制執(zhí)行進行監(jiān)督。此外，作為衛(wèi)生計生單位主要的外部監(jiān)督力量的財政、審計等部門其關(guān)注的焦點大多集中于財政資金的使用是否合法、合規(guī)。對于醫(yī)療機構(gòu)來說，自用資金才是單位的運營資金主要組成部分，而審計部門往往對被審計單位的自用資金執(zhí)行情況不予重視。這些外部和內(nèi)部監(jiān)管的缺失，使得衛(wèi)生計生單位內(nèi)部控制制度體系的完善失去了助推力。

2 加強衛(wèi)生計生單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策

2.1 強化第一責任人意識，提高對內(nèi)部控制的認識

加大宣傳力度，把內(nèi)部控制的管理理念傳至單位所有干部職工，讓其充分意識到內(nèi)部控制在有效保護單位資產(chǎn)的安全與完整、防范腐敗與舞弊行為以及實現(xiàn)單位績效目標管理等方面的重要性。在具體的工作中，要運用好內(nèi)部控制方法，加強對單位重大風險環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位的掌控，分解職責，責任目標落實到人，逐漸形成制度管人，而非人管制度的良好內(nèi)控建設(shè)氛圍。與此同時，還需強化衛(wèi)生計生單位全面貫徹內(nèi)部控制管理的理念，不能為“內(nèi)控”而控，為“檢查”而查，全面樹立內(nèi)部控制的思想，實現(xiàn)內(nèi)部控制循序漸進地從被動轉(zhuǎn)向主動。只有實現(xiàn)主觀能動性的自我轉(zhuǎn)變，才能真正地有序提升衛(wèi)生計生單位的內(nèi)部控制執(zhí)行力。

2.2 內(nèi)部控制重在建設(shè)，關(guān)鍵在于執(zhí)行

內(nèi)部控制體系建設(shè)中制度建設(shè)是基礎(chǔ)，執(zhí)行是關(guān)鍵。習近平總書記曾在十八屆中央政治局第二十四次集體學習時的講話中強調(diào)：“好的法規(guī)制度如果不落實，只是寫在紙上，貼在墻上，編在手冊里，就會成會為稻草人，紙老虎，不僅不能產(chǎn)生應有的作用，反而會損害法規(guī)制度的公信力。我們要下大氣力建制度、立規(guī)矩，更要下大力氣抓落實、抓執(zhí)行，堅決糾正隨意變通、惡意規(guī)避、無視制度等現(xiàn)象。”因此，內(nèi)部控制制度關(guān)鍵在于執(zhí)行。當然所有制度的制定、執(zhí)行和完善都離不開集體智慧和個人的參與，而內(nèi)部控制制度的執(zhí)行，依靠單位各級管理人員和每一位干部職工逐步提高對內(nèi)部控制建設(shè)的覺悟，正確理解內(nèi)部控制的內(nèi)容和要求，并認同嚴格執(zhí)行內(nèi)部控制的真正含義，只有這樣才能不折不扣地貫徹落實單位內(nèi)控制度。此外，衛(wèi)生計計生單位的內(nèi)部控制建設(shè)還應結(jié)合精神文明建設(shè)，加大宣傳和培訓力度，逐步讓單位每個干部職工都認可內(nèi)部控制管理理念，最終讓內(nèi)部控制管理工作回歸日常化，使其成為干部職工遵守執(zhí)行內(nèi)控制度的自發(fā)行為。假若能努力做到這一點，那么提升單位內(nèi)部控制執(zhí)行力的效率和質(zhì)量會真正地從口號轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的工作成效。此外，內(nèi)控制度的有效執(zhí)行也是財政部門內(nèi)部控制工作考評的重點。在衛(wèi)生計生單位內(nèi)部控制常態(tài)運行機制建立以后，單位及各部門負責人都應帶頭執(zhí)行內(nèi)部控制制度的相關(guān)規(guī)定，并動員單位全員學習，使內(nèi)部控制的執(zhí)行成為一種工作常態(tài)。

2.3 提高單位內(nèi)部審計水平，強化內(nèi)部控制職責監(jiān)管

通過內(nèi)部控制度監(jiān)管，能夠增添單位各個部門、各個崗位之間嚴格執(zhí)行內(nèi)部控制制度的動力，保證內(nèi)部控制執(zhí)行的效率；同時，還可以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制體系在設(shè)計和運行中存在的缺陷，從而有針對性地提出改進意見，促進內(nèi)部控制體系建設(shè)的不斷改進和完善。應賦予單位內(nèi)部審計部門相應的內(nèi)部控制監(jiān)督職責，內(nèi)部審計部門應根據(jù)其權(quán)責范圍，做到每年至少進行一次本單位的風險評估，摸清在內(nèi)部控制執(zhí)行過程中面臨的風險的關(guān)鍵點及其監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。此外，在執(zhí)行內(nèi)控制度的過程中，還應將單位的重要或重大業(yè)務(wù)事項列為關(guān)注的核心，尤其對一些權(quán)力過分集中的重要崗位和關(guān)鍵領(lǐng)域要充分引起注意，在綜合考慮單位內(nèi)部本身的業(yè)務(wù)特點及管理需求的基礎(chǔ)上，提出合理的內(nèi)部制度改進意見，不斷完善其內(nèi)控建設(shè)制度，形成與其內(nèi)、外部環(huán)境充分適應的衛(wèi)生計生單位內(nèi)部控制體系。

2.4 靈活運用內(nèi)部控制方法，做好內(nèi)部控制建設(shè)執(zhí)行的協(xié)調(diào)工作

開展內(nèi)部控制建設(shè)工作，包括單位層面和業(yè)務(wù)活動兩方面工作，在執(zhí)行過程中卻往往涉及單位的諸多職能部門，貫穿于單位的各個層面和執(zhí)行的每一個細節(jié)，并最終在財務(wù)管理的業(yè)務(wù)活動中反映出來。因此，應充分利用好內(nèi)部控制方法，使得不同屬性的內(nèi)控制度從不同角度上各盡其用，同時單位的各個部門應擔負起相應的內(nèi)部控制職責，從源頭上建立和健全權(quán)責對等、彼此約束的監(jiān)督機制，全力推動內(nèi)部控制執(zhí)行協(xié)調(diào)工作的順利進行。

3 結(jié) 語

內(nèi)部控制制度的建設(shè)是一個動態(tài)的、不斷完善的過程。內(nèi)部控制制度的生命在于嚴格執(zhí)行。在新時代發(fā)展進程中，衛(wèi)生計生單位，特別是醫(yī)療衛(wèi)生單位要保證良性運營并實現(xiàn)其自身發(fā)展，就必須懂得完善本單位的內(nèi)部控制建設(shè)，來達到控費、降低衛(wèi)生計生單位的營運成本的目的，從而促進和實現(xiàn)我國衛(wèi)生計生事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

注：陳琳，通訊作者

主要參考文獻

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