縣域發展若干問題探討

陳國階

縣域經濟是我國農村經濟的基礎，是鄉村振興的主戰場。我國縣域數量多、分布面積廣、差異大，解決農村問題特別是縣域經濟問題，很難用單一的模式、相似的路徑去解決。而是需要因地制宜、因市制宜、因變（化）制宜、有針對性解決。具體而言，我國大陸有1355個縣域行政單元（含縣級市），國土面積、區位環境、自然條件、資源秉賦、發展水平、民族構成、人口數量、文化背景、交通狀況等都千差萬別。就從地形上說，有山區縣、丘陵縣、平原縣。按我們的研究揭示，我國縣域經濟的發展，除存在東、中、西部三大地帶的差異外，還存在平原、丘陵、山區的垂直地帶差異。從面積、人口、經濟發達程度、產業上，縣與縣也是千差萬別、五彩繽紛。

但同時，我們也應該看到，在遼闊的國土上，縣域占據國土的主體，除少數經濟發達縣外，總體上經濟發展落后于城市，面臨著許多共同或相似的問題。發展縣域經濟是一本難念的經，又是一個廣闊的戰場。從某種意義上說，城鄉協調發展、鄉村振興，重點是農村，而其主體是縣域。縣域興，則農村興，鄉村興，三農問題迎刃而解。因此，筆者認為，當前有必要將縣域經濟發展及其相關農村發展碰到的若干說起來容易做起來難的問題提出來，以便引起重視，激發更深層次的思考，以便齊心協力去解決，使鄉村振興落到實處。

縣域工業發展問題

縣域經濟最貼近農村，是建設新農村的主要空間載體。解決農村、農業、農民問題，當然需要城市的支援，工業的反哺，需要大中城市的經濟輻射和牽引拉動。縣域適宜于宏觀與微觀的對接，便于縱向的上下接軌，宜于三大產業的融合和結構優化，適合于生產、生活、生態的空間優化和具體落地實施。

——縣域工業的地位與困擾。“無工不富”這句口頭禪，是各級領導多年對發展的經驗總結。縣域體會尤深。工業的有無、多少、高低、強弱，不僅關系到GDP，更關系到縣域的稅收，進而關系到公共服務和基礎設施建設的能力，更關系到縣域內的勞動就業、居民收入和未來的發展（當然部分特殊的縣不一定以工業為主導產業）。當前，許多山區縣、貧困縣都是無工業或少工業縣。現在的問題不是“工”不“工”的問題，而是如何“工”？“工”什么？在哪里“工”的問題。

——當代經濟是規模經濟、聚集經濟。一個縣的工業如何能做到上規模，產生聚集效應和效益？雖然現在許多縣都有工業園區，有的還有幾個。然而，大多是工業孤島，不上規模，協作配套也差，形成不了聚集優勢，效益低，市場競爭力不強，有的舉步維艱。

——產能過剩問題。已經發展多年、已成為各縣支柱產業的高污染、產能過剩產業及其相關的僵尸產業如何處置？筆者曾調查過四川、貴州、云南的一些山區縣，深感既要去產能、去庫存，又要保持較高的經濟增長率，難度很大。

因此，廣大縣域如何發展好工業，走上節約集約、高效綠色、持續發展的道路？值得我們進行深層次的思考。

其一，一二三產業如何融合發展？現階段對大多數縣來說，發展第二產業仍是重點，只有好的工業基礎，一、三產業發展才能有支撐、有能力、有市場。

其二，縣域發展什么產業？當然要因地制宜，突出特色，錯位發展。這雖然較難，但只要下決心探索，可供選擇的門類是眾多的。筆者認為，重點可發展農業加工業，也可發展城市產業的配套產業（現代任何大企業、大產品都需要眾多的零部件、配件等）、現代精準農業（需要無數的滴灌、精準施肥、新型田間播種、中耕、收割、保管、儲存等新型專門設備）設施、農村旅游商品、已有基礎有市場的各類工業、大型特色食品等。這里特別要推薦的是生物產業，即以生物中的有效化學成分、功能團等的提純、加工，形成特定功能的生物醫藥、生物材料、生物保健品等。縣域特別是山區和丘陵是綠色生物的天堂，許多植物都含有對人類能做出貢獻的物質或能量，開發得好，一種植物就能支撐一個產業，帶動一定區域的農業產業化。

其三，縣域如何聚集產業？縣域經濟應是開放經濟，應該打破縣域行政區的界線，多縣聯合構建大型工業園區，發揮各縣優勢，取長補短。公平分享利益，承擔風險，處理好GDP的分配。

其四，如何處理產能過剩產業？要下決心變危機為機遇，變壓力為動力。作為企業，只有面臨困境需要突圍、突破時，才舍得割腕斷臂，用創新打出新天地。在山區調查時，有一批企業通過技術創新，在市場競爭中奪得主動權，走上新臺階。山區縣能做到的，一般縣更能做到。

鄉村振興問題

中央提出鄉村振興戰略，目標是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、生活富裕”。這為鄉村發展，實質上也為縣域發展指明了方向，明確了任務。應該說，這是一個國家大戰略，是為7億多鄉村居民謀福利的戰略，也是千百年來農民夢寐以求的戰略。戰略的實施和實現將會使全國農村面貌煥然一新。但正因如此，我們必須認真、科學地實施和落實。這里有幾個問題需要引起重視。

——鄉村人口問題。我國現在仍處于城市化不斷發展的階段，農村人口向城市轉移仍在進行中。未來留在農村的人口規模是多少？穩定居住的人口是多少？什么時候城市人口和農村人口達到相對穩定？目前沒有較科學的預測，不確定性很大。具體到省、市、縣層面，各自更難預測。作為新農村建設主體空間的每個縣，究竟要為多少人建鄉鎮、建新村、建住宅？新村新鎮建在哪里？相應的學校、醫療、養老、輸水輸電、修路搭橋、商場商業、垃圾處理等應該建多少？布局在何處？都應該有科學的預測和論證。否則一哄而上，造成巨大的資源和經濟浪費。這類情況已在不少縣域出現，必須引起警戒。

——新村與舊屋的關系。改革開放以來，絕大多數農民建了新房，草房變瓦房，平房變樓房。整個農村舊貌換新顏。目前農村大部分房屋使用時間不長。而我國農民有一個傳統，就是建新房不拆舊房，保留祖宗的遺產。因此，在新村建設中，如何實現以舊換新，節約耕地土地，仍是一個問題。

——農村交通問題。村村通公路是農村交通建設的重要目標。要致富，先修路，改善農村交通條件無疑是必要的、正確的。現在的問題是，修路要占用土地、耕地，要大額投資，每年要維護，需長期投入。修了路利用率有多高？修到什么程度才能與人口和運輸物資相適應？村落多大才修通村路（總不能為幾戶人家專修一條公路）？特別是山區，即便修了路每年的維護費農民也承擔不起。因此，公路與村落的布局要統籌規劃，兩者要協調。否則修了路人去村空，路廢財空。風險很大。

農村環境問題

我國農村環境問題與城市既有區別又有聯系。大氣污染主要受城市和工業的影響，水污染除工業外，農村的養殖業、農用化肥、農藥等也是重要污染源。而垃圾、固體廢棄物等污染在農村也很嚴重。土壤污染與農業關系更密切。因此建設美麗中國，農村具有十分重要的地位和責任。

——農村養殖業污染。養殖業已成為農民重要的經濟來源之一，也是全國食品的重要供應源。但養殖業對水環境的污染已有目共睹。農村不少河流或小流域已成為污染重災區。我們不能沒有養殖業，又不能讓它污染水環境。如何處理好？去年以來自上而下的環境督察，養殖業是重點之一。許多地方不得已只好關閉一批養殖場。但這非長久之計。

解決養殖業污染最佳的方法是種養平衡，即養殖牲畜的排泄物量與農業用肥量基本平衡，養多少與種多少相對應、與化解牲畜排泄物能力相匹配。即將排泄物通過沼氣處理后作為有機肥返回種植業施用，并達到產銷基本對等。目前已有部分縣做得比較好。如四川省梓潼縣其養殖業規模、布局、沼氣化處理等，通過計算、評估，與作物、水果種植的面積和需肥量大致平衡，就地變廢為寶，解決污染問題，又提高土壤肥力，提高農產品質量。但這么好的經驗卻難以推廣。原因是：養殖業的規模受到一定的限制，取決于鄰近農作物的面積和肥料需求量，空間上要與種植業空間相近；養殖業排泄物的處理需要設施和投入，需要有人專門經營，管理，增加了肥料成本；養殖排泄物肥料化之后體積和重量大，運輸和施肥不如化肥方便，勞動強度大，耗時長，現在農村勞力特別是青壯勞力稀缺，因而不太愿意使用。

——農作物秸稈問題。農作物產生的秸稈曾經是農村重要的資源，既是燃料，又是建筑材料，有的還是飼料。但現在卻成為一個難處理的老大難問題。燃燒了，污染大氣，回填土壤，有礙耕種。由于秸稈體積大，生長周期短，在熱帶、亞熱帶地區，農田一年兩熟或三熟，不及時處理就會堆積如山，既無處存放又易引發火災。每年環保部門查處秸稈燃燒污染，耗費大量人力物力，仍然屢禁不止。解決這個問題并沒有多大的技術難度。但卻難以徹底解決。究其原因，是經濟問題，政策問題。目前，秸稈回田，加工成建筑材料、飼料都是出路，但三者需求量不大，解決不了問題。發電是最大出路，但卻難以推廣，主要是搜集、運輸成本高，發電效率低所致。

因此，上述問題不解決，秸稈處理就難有大成效。可行的辦法是給秸稈發電廠以一定合理的補貼，讓其主動到農村收集或收購，或讓發電廠與農民簽訂合同，給農民一定補貼，讓農民有積極性主動搜集將秸稈送往發電廠，或是收割季節后，專門組織人員到各地農戶收購。

——農村飲用水源問題。目前，不少農民仍以未經處理的天然河湖或地下水為飲用水源，農村生活廢水和其他廢水也都沒經過處理就直接排入江河。建設自來水廠和污水處理廠應是新農村建設的重要內容之一。而這又遇到上述所說的農村人口和聚集的問題。

自來水廠或污水處理廠建在哪里，服務半徑多大？是首先要回答而又是許多農村確定不了的問題。因為農村流出人口大，往返數量不確定，定居、遷居不確定；達不到一定的建設規模，居民分散，管網建設投資大，運營成本高，農民無法承擔，不少地方建了廠無法正常運轉，成為擺設品；農村飲水源保護會對一定范圍內的人類活動，包括住宅居民、農作、運輸等造成限制或禁止利用，往往農民難以接受或不遵守限制，很難保證飲用水源地安全。上述這些問題是鄉村建設中碰到的實際問題（農業產業化問題因篇幅限制，這里沒涉及），與鄉村振興戰略的實施息息相關。

筆者認為，要解決好上述問題，需要腳踏實地，一項一項、因地制宜、有針對性解決。但先要有個大前提，就是各縣需要針對發展的新態勢，科學分析各縣的人口動向，分析各個鄉鎮、村落的發展前景、人口規模、產業選擇、生產、生活、生態“三生”的功能與空間結構的協調等，進行“多規合一”的規劃，對許多不確定性的問題要通過深入調查（包括大量入戶與農村居民面對面調查），請專家論證，由領導、專家、居民一起討論分析，然后作出科學的判斷和預測，以此作為縣域全面發展戰略的總藍圖、總依據，并上下一致依規實施、落實。對每一項新工程、新項目都要充分論證，不搞政績工程、形象工程，防止不作為、亂作為。