“綠色審計”：守護綠水青山

潘俊強 方敏

2018年起，領導干部自然資源資產離任審計由試點階段進入全面推開階段。對于浙江、山東等試點省份來說，這項制度在試點過程中，取得了不少寶貴的經驗，也面臨著一些具有共性的難題。

如何將“綠水青山就是金山銀山”理念落到實處？“綠色審計”正成為讓地方領導干部踐行這一理念的有力保障。

早在2015年，審計署就在湖南婁底市實施了領導干部自然資源資產離任審計試點，2016年試點擴大到40個地區，2017年上半年又組織對山西等9省份黨委和政府主要領導干部進行了審計試點。統計數據顯示，截至2017年10月，全國審計機關共實施審計試點項目827個，涉及被審計領導干部1210人。

從2018年開始，領導干部自然資源資產離任審計將進入全面推開階段。

離任審計算“生態賬”

浙江省安吉縣鄣吳鎮是全國最大的竹扇出產地，也是日本、韓國最大的竹扇供應區。早前，當地制扇行業以粗放型的姿態存在了多年，企業污水經過簡單沉淀就直接向外排放。

2015年，安吉縣成為全國最早開展領導干部自然資源資產離任審計的試點地區之一。試點期間，安吉縣以試點鄉鎮主要領導干部為審計對象，重點關注生態環境、資源利用等群眾最關注的領域，審計時間跨度為3年。

作為首批試點鄉鎮之一，鄣吳鎮的領導干部心里開始多了一桿秤。就是在這一年，鄣吳鎮投資800多萬元，建成污水集中處理廠區，制扇行業污水處理問題得到有效解決。“生態審計要求我們必須從生態視角審視自己的決策行為，重新度量走什么樣的發展路徑。”時任鄣吳鎮鎮長的陳小龍說，“這場考試是領導干部的必考科目，還必須拿高分。”

2017年，山東省審計廳加快推進領導干部自然資源資產離任審計常態化，加大環境保護和生態治理領域的審計力度，集中組織全省審計機關開展了105名領導干部自然資源資產離任審計試點項目，重點關注了履行資源管理和生態保護監督責任履職盡責情況，提出了一系列對策建議，有力推進了生態保護責任履行。

“目前看，審計對象主要是地方各級黨委和政府主要領導干部。”山東省內部審計師協會會長陳朝豹介紹，從審計內容上看，以被審計領導干部任職前后所在地區自然資源資產負債表反映的自然資源資產實物量及生態環境質量狀況為基礎，以其任職期間履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況為主線。

“自然資源資產離任審計是新生事物，目前還存在‘取證難‘評價難‘定責難等現實問題。自然資源資產受地域、氣候、季節、生長期等自然因素影響，一些環境問題存在潛伏性、時滯性和外部性等特點，在進行責任界定時，應該全面考慮、科學論證”。陳朝豹說。

不少審計部門的工作人員表示，自然資源資產離任審計內容與傳統財政財務收支審計大相徑庭，查賬等傳統審計方法難以實現審計目標，必須探索運用新的審計技術和方法。因此，各地在工作方法、技術手段等方面，都做出了不少新的嘗試。

2016年3月，浙江省湖州市開始試點領導干部自然資源資產離任審計。在當地，審計機關探索運用地理信息技術影像分析、抽樣檢測、實地核查、問卷調查等多種審計方法，還嘗試通過無人機航拍來獲取農田、河流、森林等地貌影像，并與衛星紅外遙感影像、土地利用總體規劃圖層進行疊加比對，自動識別并查找問題疑點，大大提高了工作效率。

“這項審計，難就難在數據上。”湖州市審計局副局長丁頌輝表示，首先是基礎數據不完善、審計取證難，自然資源資產缺少統一、標準、成熟的監測統計和核算體系，基層自然資源資產管理和生態環境方面的數據不盡完善，存在缺失、口徑不一或是時間上滯后等客觀問題。

同時，地理信息數據共享機制還不夠成熟。“目前審計分別向國土、林業、環保、測繪等相關部門搜集各自領域形成或掌握的地理信息數據，部門之間的數據銜接還不夠緊密，存在坐標系不一致的情況。部分縣區的一些部門，出現了以涉密為由拒絕或拖延提供相關數據的情況。”丁頌輝說。

全面推開痛點不少

從“綠色審計”過去幾年的試點實踐中，北京林業大學生態法研究中心主任楊朝霞觀察到了變化：一些領導干部在去某個新崗位任職之前，主動要求審計部門對當地的自然資源資產進行審計，以摸清當地的生態家底，好為自己將來的離任審計做好準備。

“此外，從實踐看，通過‘綠色審計還有利于掃除障礙，摸清各地當前的環境問題所在，促進相應環保政策的出臺，從而提升環保工作的積極性、針對性和有效性。”楊朝霞說。

不過，從一些地方的實踐來看，目前自然資源資產離任審計面臨的另一個突出問題是誰來做審計。

自然資源資產離任審計涉及面廣、專業性強，生態環境問題成因復雜，而從目前市、縣一級審計隊伍的現狀來看，財會和審計專業背景的人員較多。雖然近些年也招收了一些計算機專業的審計人員，但是有資源環境專業背景和掌握地理信息技術的人員非常少。基層審計人員知識結構相對單一、相關工作經驗不足，要高質量地完成這項新的審計任務，面臨不少挑戰。

“要掌握基本的財務審計知識，要熟悉與資源環境相關的政策和各職能部門的業務，要具備綜合分析判斷能力和大數據審計分析技術，還要熟練運用地理信息分析處理技術。”浙江省德清縣審計局經濟責任審計科科長袁祖平認為，參與自然資源資產離任審計，加強對基層審計人員自然資源資產和生態環境保護審計方面的專業培訓很有必要。

為解決人才缺乏問題，陳朝豹建議，相關人員招錄，要注重引進與資源環境審計相關的人才，建立專業隊伍；在此基礎上，還要主動尋求有關職能部門在專業人才、技術和設備上的支持，積極利用科研機構等外部專家資源，在政策咨詢、方法手段等方面獲取幫助。

山東省膠州市在2015年啟動相關試點后，經市編辦批準，膠州市審計局設立自然資源資產審計中心，選調選配了環境科學、環境工程等專業研究生，成立以審計組為主體的自然資源資產離任審計項目課題組，并吸收兩名高校教授為成員，對審計對象、內容、方法、評價等進行理論研究，還吸納了多名行業專家組成聯席會議專家庫。

膠州市審計局局長于江宏介紹，在審計中，聯席會議專家庫會與審計組共同評議審計方案的可行性、數據資料的可靠性、審計報告的科學性，“項目開展前，至少組織3天以上高質量的審前培訓，確保每一位審計人員都掌握行業背景知識，熟悉應用各種技術方法，包括大數據、地理信息技術、衛星定位分析等，保證在與被審計單位交流過程中不說外行話”。

把綠色政績觀落到實處

自然資源資產離任審計的初衷之一，就是完善生態文明績效評價考核和責任追究。那么，結果出來以后，對地方領導干部有沒有剛性約束力？

有專家認為，自然資源資產離任審計，同經濟責任審計一樣，是干部監督管理的重要手段，對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任。對此，不少審計人員表示，自然資源資產離任審計結果的剛性約束力，正在從制度層面上得到越來越多的確認。

據介紹，《湖州市領導干部自然資源資產離任審計（暫行辦法）》，就明確了被審計對象及所在單位落實整改的要求，紀檢監察、組織、審計、人力社保等部門加強協調配合的要求，對審計發現問題的整改情況檢查督促的要求，以及根據審計結果反映的問題研究完善有關制度措施的要求等。

在這種情況下，湖州被審計的地方黨委和政府對自然資源資產離任審計結果都很重視，安吉縣3年來對9名鄉鎮黨政主要領導干部在提拔或轉任重要崗位中充分考慮了自然資源資產離任審計結果；德清縣2017年根據審計發現的問題，對1名鎮領導干部進行了約談、1名村干部予以誡勉談話。

在膠州，領導干部任期屆滿，或者任期內辦理調任、轉任、輪崗、免職、降職、辭職、退休等，紀檢監察、組織部門認為有必要的，均可提請對其實施自然資源資產審計。

“所有審計中發現的問題，都會要求根據審計建議及時整改，如果發現違紀違法問題，將會移交相關部門處理。”膠州市自然資源資產審計中心主任王東說，審計結論在聯席會議上通報后，會記入領導干部個人檔案，作為組織部門任用的重要依據。

截至目前，膠州市根據審計結果推動放棄高能耗、潛在環境隱患項目16個，關停污染嚴重的企業20多家，淘汰燃煤鍋爐400余臺，共整改審計發現的生態環境問題189個。

進入全面推開階段，“綠色審計”如何取得實效？楊朝霞提出了自己的建議。

楊朝霞說，國家需要通過生態文明建設的教育和培訓，提高地方領導干部的環保意識。同時，地方領導干部自身也要加強自主學習，主動提升自我的環保認知水平。“通過學習，特別是對正反案例的學習，讓地方領導干部明白環境保護與經濟發展之間內在的一致性，樹立‘保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力的理念。”

“當然，該問責的問責，該獎勵的獎勵，只有通過這樣長期的努力，才能讓領導干部真正樹立‘綠水青山就是金山銀山的理念和習慣。”楊朝霞說。