我國生態補償制度的建設與完善

摘 要：隨著社會經濟水平的發展，我國面臨的生態環境日益嚴峻，在此背景下，黨中央提出施行資源有償使用和生態補償制度的目標。2014年我國新修訂的《環境保護法》和2016年《關于健全生態保護補償機制的意見》的陸續出臺，標志著我國生態補償制度的建設進入了一個新的篇章。但我國現行的生態補償制度仍然存在或多或少的問題。

關鍵詞：生態補償；經濟學；環境權

一、何為“生態補償”

如上文所述，面對日益嚴峻的生態環境，生態補償制度受到了國內外不同領域的專家學者們的共同重視，這也導致了對“生態補償”這一概念產生了不同的理解。因此，從規范的層面對生態補償做出定義就顯得更為重要。

“生態補償”這一概念最初來源于生態學中的自然生態補償理論。自然生態補償是指自然生態系統對干擾的敏感性和恢復能力。后來才被法學和經濟學引入，成為一種保護生態環境的機制和手段。目前，對于“生態補償”的理解一般有狹義和廣義兩種，狹義的“生態補償”僅指對破壞生態系統和自然資源損害的賠償，而廣義的“生態補償”包含的內容則更廣，它不僅包括狹義的生態補償，還包括對生態保護者的經濟效益的保護，以及對環境污染者的收費等。本文所說的“生態補償”，在概念上是廣義，是與西方國家提出的生態系統服務付費類似的概念。

二、生態補償的理論基礎

（一）經濟學角度的理論基礎

1.公共產品理論。在經濟學理論中，根據產品是否具有競爭性和排他性，可以將社會產品分為私人產品和公共產品，具有競爭性和排他性的就是私人產品，反之則是公共產品。具有公共產品的特性使其容易導致 “共有地悲劇”的問題。許多環境要素例如清潔的水、野生動植物等都屬于公共產品，而作為公共產品的環境要素， 消費中的非競爭性及非排他性往往會導致過度開發使用， 從而導致“公有地的悲劇”以及生態產品供給不足的問題出現。雖然政府付費是解決這一問題的有效措施，但這并不是唯一可行的手段，如果生態補償制度可以讓受益者付費，那么對生態保護者的刺激至少可以和生產私人物品者相同。

2.外部性理論。在經濟學中，外部性是指實際經濟活動中，生產者或消費者的活動對其他消費者和生產者的超越活動主體范圍的利害影響。這里的外部性是一種非市場性的影響，實際上是經濟力量相互作用的結果。經濟外部性包括正外部性影響和負外部性影響。正外部性是某個經濟行為使他人或社會受益，而受益者無須花費代價；負外部性是某個經濟行為使他人或社會受損，而造成這種負面影響的人卻沒有為此承擔成本。生態補償制度正是解決正外部性問題的有效措施。

（二）法學角度的理論基礎

1.權利義務對等理論。權利和義務理論一直都是法學的核心內容，只要研究法律，就繞不開權利與義務的關系。權利與義務是既對立又統一的關系，這首先表現在權利與義務的相互依存、相互對應的辯證統一關系中。一項權利的存在總會伴隨著一項或幾項保證其實現的義務。從這一角度看，實施生態保護措施，生態功能區所屬的地區需要履行其所承擔的保護生態環境、維持生態平衡的義務，但同時也被剝奪了其發展自身經濟的權利。生態補償制度的設置則保證了生態保護的主體在維護和改善生態環境的同時，其自身的經濟利益同樣可以得到實現和滿足。

2.環境權理論。保護特定的法益是法律制定的根本目的，因此，如果一部法律連具體保護的法益都不存在，那么即使它制定的再完美也是一紙空文而已。為此，現代環境立法正在逐步改變過去以人類利益為核心的權利理念，確立和保護人類的環境權。雖然這一理念受到傳統法的影響而備受爭議，但不可否認的是，它仍然處在正在確立的過程中。

所謂環境權，是指人類享有在健康舒適的環境中生存和生活的權利。目前，比較能夠被大多數人接受的是美國學者薩克斯教授在1960年提出的“公共信托理論”。這一理論提出，人類生活所必須的環境要素應當被視為全體國民的“公共財產”，為了合理支配和保護這些環境要素，由廣大國民作為信托人，將其委托給國家進行管理。這一理論能被接受主要是因為其核心理論并未涉及與傳統人類的實體權利相沖突的部分，而是借由環境權為政府保護環境的行政權力提供了理論基礎，這就充實了政府的環境行政理論。而生態補償制度的建設和實施中，政府的行政權扮演著至關重要的角色。因此，環境權在生態補償制度的理論構建中非常重要。

三、我國生態補償制度的現狀

黨的十八大報告明確強調大力推進生態文明建設，黨的十八屆三中全會曾明確了實行資源有償使用制度和生態補償制度的目標。2014年，我國新修訂的《環境保護法》中，明確規定生態補償制度。2016年，國務院頒布的《關于健全生態保護補償機制的意見》明確了“誰受益，誰補償”的原則，使其不再是一句口號，而是有了確實的規定，明確了責任主體，同時，該意見還細化了各個領域的生態補償的任務，提出了推進體制機制創新的要求。這標志著各方期待已久的生態保護補償機制頂層設計獲得重大進展，極大的推進了我國生態補償制度發展的進程。

整體而言，我國目前尚未形成專門性的生態補償立法。相關條文較為零散地分布在各項法律、法規之中。《環境保護法》第31條規定了生態環境補償相關內容，《環境保護法》同時對生態保護、環境污染和防治兩個方面做出明確規定。此外，《農業法》《草原法》等單行環境立法中也對生態補償做出了一些規定。《河道管理條例》等行政法規、規章中亦有相關內容。

四、我生態補償制度的完善

雖然我國的生態補償制度已經得到了里程碑式的進步，但仍然存在諸多問題，具體來說，我們可以從以下幾個方面加以調整：

第一，建立科學合理的補償標準。我國的生態補償標準比較低，并且方式單一，比如，根據某地《生態公益林建設管理和效益補償辦法》的規定，按照每畝2.5 元的標準對生態公益林進行補償，如此低的標準顯然無法滿足山民需求。這種一刀切式的規定，無法激勵山民從事生態保護的活動。因此，我國應當建立彈性的補償標準，鼓勵補償方與受償方以協商方式確定補償標準。

第二，強化生態補償制度的市場化特征。隨著《關于健全生態保護補償機制的意見》的出臺，過去在我國存在的補償主體單一的問題已經開始得到解決。該《意見》明確了“誰受益、誰補償”的原則，使得補償主體不再限定于國家，而是不特定的受益人。盡管如此，我國的生態補償制度依然存在較濃的行政色彩，雖然生態補償需要政府主導和參與，但可以由市場解決的問題，在政府的參與下有時反而會起到反作用。因此，加強市場化特征，也是目前我國生態補償制度亟需改進的問題。

第三，嚴格監管，加大信息公開力度。當今社會已經進入信息社會，信息的公開是任何一個法治國家都無法逃避的問題，這一點在環境領域更為重要。政府主導下的生態補償制度，信息公開對于監督政府的行政行為，鼓勵公眾參與等方面有著重要意義。因此加大政府信息公開的力度，對于推進我國生態補償制度的建設和發展有著至關重要的意義。

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作者簡介

鄭智全（1990-），男，漢族，河北廊坊市人，法學碩士，單位：云南民族大學，研究方向：環境與資源保護法學