PPP模式中的行政法律問題研究

徐志剛

摘 要：進入21世紀以來，我國社會經濟發展迅速，經濟發展呈現出多元化態勢。作為有效的項目推進模式，PPP模式已經成為我國社會基礎設施建設的主要模式，對經濟發展起到了重大的促進作用。目前PPP模式尚處于初級階段，其中諸多法律關系問題亟待完善，尤其是政府、企業、社會公眾之間的法律關系始終并不明確，一旦發生爭議，社會公眾的利益無法得到最大化保障。基于此，本文圍繞PPP模式中的行政法律問題開展研究，從行政法視角，討論PPP模式法律規制構建。

關鍵詞：PPP模式；行政法；法律規制

一、PPP模式含義及法律關系

（一）PPP模式含義

PPP模式是政府與私人之間圍繞公共物品或服務，以特許權協議的方式形成合作關系，通過簽署相應的合同，規范雙方的權利和義務，確保合作能夠實現，完成相應的合作項目。PPP模式利用特許權經營的方式將政府責任轉移給企業，形成政府與企業共享利益、共擔風險的合作關系，PPP模式能夠減輕政府的財政負擔，并且能夠減少企業的經營阻力。

（二）PPP模式法律關系

PPP模式作為一種特殊的合作模式，具有較為復雜的法律關系。首先，以政府為主的公權組織和投資者之間的合作關系，2015年國家已經明確將此種關系列為民事法律關系，但是政府在合作過程中的監管及公權力運用仍歸屬為行政法律關系。其次，政府與私人共同出資新建經營主體，這種關系可以視為前一種關系的延伸，仍是由民事法律進行調節。最后，政府公共權利部門與第三方運營部門之間的法律關系，比如政府監督管理權利，PPP項目回收給政府等行為的法律關系，這些涉及行政特許經營和行政監管，必須由行政法律予以調整。由此可以看出，PPP模式的法律關系既包括民事法律關系，又包括行政法律關系，本文主要探究的是行政法律關系。

二、PPP模式法律規制存在的主要問題

（一）PPP模式法律層級較低

從目前實際情況來看，PPP模式法律并不完善，縱觀涉及PPP模式的相關立法，均以國家部門規章和政府規章形式出現，并不具備較高層級的法律效應。值得注意的是，PPP模式的項目類型繁多，各自具有特點，由國家部門以規章形式予以立法可以理解，但長期缺乏上位法律，只由部門規章予以立法必然缺乏立法的系統性和全面性，更容易出現各部門規章矛盾的現象。因此，目前PPP模式中法律層級較低，一定程度上導致PPP模式下法律依據并不牢固，相應的立法規范也存在較多問題，容易導致政府部門和企業之間產生矛盾，并且在司法實踐中難以解決。PPP模式法律規制存在的最嚴重問題就是現階段PPP模式立法層級較低，相應的法律法規并不健全，因此PPP模式容易產生矛盾。

（二）PPP模式相關立法不完善

PPP模式由來已久，直至2015年財政部門才頒布《PPP項目合同指南》，明確規定了PPP模式屬于政府向社會資本采購的公共服務民事法律行為，由民事法律關系予以調整。但是，政府仍是該合作項目的監督管理者，其與社會資本之間仍存在行政法律關系。筆者認為，政府與社會資本既存在民事法律關系，又存在行政法律關系。根據《PPP項目合同指南》要求，合作雙方應出于平等自愿，一旦雙方之間產生爭議，應適用民事訴訟程序，此項規定顯然無視PPP模式中的行政法律關系，鑒于政府地位具有特殊性，利用民事法律關系調整政府和社會資本的行為顯然并不合適。一旦政府和社會資本產生矛盾，政府的地位就會影響民事法律關系的公正性，甚至會導致行政公權力凌駕于司法審判之上，因此，目前相關部門出臺的涉及PPP模式的立法并不完善，民事法律關系并不能完全解決政府和社會資本的矛盾。

（三）PPP模式法律救濟缺位

PPP模式法律救濟在《PPP項目合同指南》中已經有所體現，該規定將PPP模式法律救濟適用于民事訴訟救濟制度，但事實上，民事訴訟制度并不能很好地救濟PPP模式中存在的爭議。一方面，PPP模式民事訴訟救濟無法保障平等。實踐中政府和企業之間的地位并不平等，企業往往不敢對政府提起訴訟，在合作過程中始終處于弱勢地位，民事法律關系無法更好地保障企業合法訴求。另一方面，政府兼具合作者、管理者、經營者三重身份，一旦在合作過程中出現糾紛，往往以行政命令的方式解決糾紛，這就導致政府既是“當事人”，又是“裁判者”，政府在涉及自身利益的前提下，往往發布有利于自身的行政命令。因此，目前PPP模式法律規制存在的主要問題就是救濟缺位。

三、從行政法視角構建PPP模式法律規制

（一）構建以行政服務為核心的新行政法

自黨的十八屆三中全會開始，我國對市場資源配置十分關注，強調政府要轉變職能，要簡政放權，要從“管理型”政府向“服務型”政府過渡，要將政府工作的重點落實到公共服務之中。隨著政府職能的轉變，傳統行政法的相關要求已經偏離現實，應基于政府轉型對行政法相關內容進行修繕，完善行政法的相關規定，構建以行政服務為核心的新行政法。現階段PPP模式大量出現，其中產生的矛盾不占少數，我國應借鑒先進國家作法，把PPP模式中涉及的法律問題納入到新行政法體系之中，讓政府更多地承擔監管責任，避免在與企業合作中產生民事法律關系。

（二）充分展現PPP模式中行政法律價值

PPP模式中政府需要對公共物品或服務的質量、安全予以保證，并且要為企業運營行為提供擔保，確保PPP模式下合作的公共物品或服務能夠滿足公眾需求，讓公共利益能夠得到最大化的保障。但是，目前關于PPP模式的相關規章要求，并沒有對政府的監管責任進行進一步明確，政府在履行監管責任時難免出現懈怠，一旦PPP模式下的項目對社會公眾利益造成侵犯，社會公眾只能以民事法律關系對相關企業提出訴求，并無法對政府部門提出訴求，限制了社會公眾的權利。從行政法視角，PPP模式法律規制應體現行政法律價值，突出政府責任，并在司法救濟中增加社會公眾對政府部門的追責，政府部門只有承擔相應責任，才能更好地履行監督和管理義務，更加充分地維護社會公眾利益。

（三）強調行政法律對公共利益的維護

PPP模式存在的根本意義在于更好地提供公共物品或服務，最大限度滿足社會公眾利益。政府不應站在社會公眾的對立面，而是應與社會公眾利益一致，對PPP模式中的項目進行監督和管理，這才能體現出PPP模式的優勢所在。現階段《PPP項目合同指南》中涉及社會公眾利益維護的內容相對單薄，并沒有強調和突出政府對社會公眾利益維護的態度。只有賦予政府相應的責任，讓政府代表社會公眾，利用行政法律維系政府和社會公眾之間的關系，才能讓社會公眾利益得到充分保障。歸根結底，政府創設PPP模式的目的是讓公共利益最大化，一旦PPP模式項目與社會公眾利益相悖，社會公眾不僅能夠向企業提出民事訴訟，更應允許社會公眾向政府提供行政訴訟，借助雙軌道保障社會公眾利益，才能讓社會公眾利益最大化。

四、結論

PPP模式中蘊含復雜的法律關系，只有理清這些法律關系，讓民事法律關系、行政法律關系共同發揮作用，調節政府、企業、社會公眾的利益，PPP模式才能在中國走得更遠。在未來的發展過程中，從行政法視角，PPP模式法律規制構建應構建以行政服務為核心的新行政法，并充分展現PPP模式中行政法律價值，強調行政法律對公共利益的維護，確保PPP模式能夠在社會經濟發展中貢獻出更多的力量。

參考文獻

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