全國水污染防治形勢分析與對策建議

文 謝陽村 溫勖 文宇立 韋大明 馬樂寬

《水污染防治行動計劃》實施以來，水環境精細化管理水平逐步提升，全國地表水水環境質量總體得到改善。同時，也依然面臨著湖泊富營養化突出、工業企業不達標排放、農業源污染日益突出、生態破壞現象普遍等問題，需要繼續有針對性地加大水污染防治力度。

我國工業化、城鎮化、農業現代化的任務尚未完成，發展過程中帶來的工業、農業等環境污染問題依然十分突出，流域水污染防治工作的復雜性、艱巨性和長期性沒有改變，水環境保護仍面臨巨大壓力。

2015年，國務院發布《水污染防治行動計劃》（以下簡稱《水十條》），以改善水環境質量為主線，對產業結構調整、控源減排、生態修復等方面作出了系統部署。經過三年的實施，《水十條》各項任務措施得到落實，全國水環境質量明顯改善。然而，我國工業化、城鎮化、農業現代化的任務尚未完成，發展過程中帶來的工業、農業等環境污染問題依然十分突出，流域水污染防治工作的復雜性、艱巨性和長期性沒有改變，水環境保護仍面臨巨大壓力。

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，也是流域水污染防治的關鍵期。亟需深入分析當前流域水污染防治形勢及問題，研究提出全國水污染防治對策，為國家水環境管理工作提供參考借鑒。

近幾年水污染防治的主要成效

地表水水環境質量總體改善

從地表水總體水質類別看，2016年，全國Ⅰ～Ⅲ類和劣Ⅴ類水體比例分別為67.8%、8.6%，與2012年相比，Ⅰ～Ⅲ類比例提高6.1個百分點，劣Ⅴ類比例降低2.3個百分點。十大流域中，西北諸河、西南諸河、浙閩片保持為優，長江、珠江流域為良好，黃河、松花江、淮河和遼河流域為輕度污染，海河流域為中度污染。

從常規污染物濃度看，2006—2015年，在全國GDP增加2.12倍的情況下，化學需氧量、氨氮、高錳酸鹽指數、總磷濃度分別下降了50.2%、61.1%、48.1%、41.8%，表明自“十一五”實施水污染物總量控制以來，以點源有機污染為主的趨勢得到有效遏制。

齊抓共管的治理格局初步建立

圖1 主要水污染物濃度變化和GDP增長趨勢

改善水環境質量是當前我國水污染防治工作的根本點和出發點。CNSphoto供圖

《水十條》實施后，原環保部與31個省（區、市）人民政府簽訂了水污染防治目標責任書，明確1940個地表水考核斷面、884個地級及以上城市集中式飲用水水源、1170個地下水點位、297個近岸海域點位，分流域、分區域確定重點任務和年度目標。發展改革委、住房城鄉建設部、水利部、農業部等部門均出臺落實《水十條》實施方案。各省（區、市）均結合本行政區域實際情況，將目標任務層層分解落實到市（縣）政府、有關部門與重點企業。同時，京津冀及周邊地區、長三角、珠三角分別建立水污染防治聯動協作機制，形成水污染防治工作合力。

精細化管理水平逐步提升

為落實精細化管理要求，全國實施流域、水生態控制區、水環境控制單元三級分區管理，共劃分1784個控制單元，覆蓋了全國31個省（自治區、直轄市）、338個地級及以上城市、2800余個縣級行政區、4萬余個鄉鎮（街道）。在此基礎上，確定了1940個國控地表水監測斷面，公開發布了“十三五”期間水質需改善和水質需保持控制單元相關信息，目前343個水質需改善單元已全部完成達標方案編制，并按期實施針對性的治理工程，控制單元水質得到明顯改善。

當前水污染防治面臨的壓力與挑戰

雖然我國水污染防治工作取得積極進展，但形勢依然嚴峻，主要體現在如下幾個方面：

氮磷污染控制力度不足，富營養化問題突出

根據監測數據，1990—2016年，全國地表水高錳酸鹽指數和氨氮濃度分別從10.47和1.89毫克每升下降到3.54和0.68毫克每升，而氮磷等營養物質逐步上升為首要污染物。這意味著經過多年治理，以高錳酸鹽指數、氨氮等指標為代表的工業和城市污染總體上得到了遏制，營養物質由原來的次要問題正在轉變為主要問題。2015—2016年，太湖、巢湖、滇池的藍藻水華強度、面積均處于近五年同期較高水平，太湖2017年藍藻強度為2007年之后最高，大面積暴發水華的風險仍長期存在。

工業企業距全面達標排放仍有較大差距

根據2016年國控重點工業源的監督性監測數據，超標排放的409家企業中，造紙、印染、制革、食品制造行業企業有152家，占超標企業總數的37%，結構性污染較為突出。“散亂污”企業成為環保工作的突出短板，2017年4月7日至5月19日環保大督查共檢查了1.2萬家企業，其中沒有任何治污設施的“散亂污”企業達3000家。當前部分工業企業仍存在環保意識不強、投入意愿不足、守法意識不高等問題，利用夜間和節假日偷排廢水等違法排污行為時有發生。

農業源污染日益突出

首先，畜禽糞污綜合利用率低。全國每年畜禽糞污產生量約為38億噸，綜合利用率不到60%，剩余的畜禽糞污多數無組織堆放、積存，極易隨雨水徑流進入地表水體。其次，化肥、農藥超量施用。2015年，全國化肥利用率僅為35%左右，多數化肥農藥未得到有效利用。此外，農村環境基礎設施建設滯后。截至2015年底，全國仍有40%的行政村未建垃圾收集處理設施，82%的行政村未建污水處理設施，農家樂和旅游帶來的垃圾污水問題尤為突出，農村污染治理模式尚未真正建立。

生態破壞現象普遍，高生態服務價值土地減少

近20年，全國濕地面積由36.6萬平方公里減少到32.4萬平方公里，減少了11.5%，其中具有生態涵養功能的灘涂、沼澤減少了10.7%。長江三角洲、珠江三角洲以及江淮平原、成都平原，大量的水稻田變成了城市、高速公路；東北大量的濕地被開墾變成了耕地。河湖面積大幅度萎縮，白洋淀30年來共發生13次干淀，洞庭湖、鄱陽湖湖泊面積分別比20世紀50年代減少了39.7%、43.6%。受流域生態用地破壞、非生態型水利工程建設等多重因素影響，河道棲息地退化、河濱岸帶破壞，顯著改變了生物原有生存環境，生物多樣性受到重大威脅。

我國水污染防治對策建議

改善水環境質量是當前我國水污染防治工作的根本點和出發點。按照生態環境部李干杰部長“圍繞一個目標（全國水環境質量改善）、堅持兩手發力（污染減排和擴容）、突出四種水體（集中飲用水水源地、黑臭水體、劣V類水體、不達標的排污口水體）、加快四項整治（工業園區污染整治、生活源污染整治、農村面源污染整治、水生態系統保護和修復）、強化四個支撐（執法督察、流域協調和統籌、科技支撐、宣傳引導）”的思路，有步驟、分階段地設計實施路線圖，打好打贏碧水保衛戰。對于近期，可針對突出環境問題，重點實施以下措施：

一是持續開展飲用水水源地整治。重點完成長江經濟帶縣級及以上城市集中式飲用水水源地、其他地區地級及以上城市地表水飲用水水源地的清理整治工作。所有縣級及以上城市向社會公開飲用水安全狀況信息。

二是加大重點流域治理力度。實施《重點流域水污染防治規劃（2016—2020年）》，督促相關地方依法編制實施不達標水體限期達標規劃。加大“老三湖”（太湖、滇池、巢湖）、“新三湖”（丹江口、洱海、白洋淀）等重點湖泊流域面源污染防治及點源氮磷污染物排放控制。落實推進長江流域生態修復獎勵政策，協調推動密云水庫上游、赤水河流域生態保護補償試點。

三是強化工業污染源治理。持續推進工業污染源全面達標排放，明確實施氮磷總量控制的行業及重點流域控制單元，嚴格控制氮磷新增排放。

四是深入推進農村環境綜合整治。落實中央農村工作會議精神，督導2.5萬個建制村開展環境綜合整治。督促太湖流域蘇、錫、常三市落實開放水域投餌養殖淘汰任務。加強環境監管執法，倒逼秸稈和畜禽糞污資源化利用，減少農業面源污染。

五是實施以控制單元為基礎的流域水環境分區管理。按照國家機構改革和職能調整要求，統籌水資源、水環境、水生態，銜接主體功能區、生態保護紅線、海洋功能區等，整合水功能區，全國建立以控制單元為基礎、統一的水生態環境功能分區管理體系，并在控制單元層面落實“三線一單”、排污許可證、環境保護標準、排污交易等政策措施，進一步推動水環境精細化管理。