編制內法官助理職能定位研究

陳雅麗 徐前權

(長江大學 法學院，湖北 荊州 434023)

法院司法人員實行分類管理改革，將從事審判工作的人員分為法官、法官助理、書記員。法官助理和書記員均是輔助人員，區(qū)別在于法官助理承擔具有一定專業(yè)性的審判輔助工作，如庭前調解、證據交換等；而書記員則從事純事務性工作，如法庭記錄等。法官助理由沒有進入員額的法官、助理審判員以及新招錄的有政法編制的人員擔任(實踐中還存在事業(yè)編法官助理)。由于編制的限制，有的試點法院直接從社會法律行業(yè)人員中招錄法官助理。書記員主要實行聘用制管理，由省統(tǒng)一招聘，分配時向基層和工作量大的法院傾斜，不再擁有向法官晉升的通道，編制內書記員逐漸向法官助理轉任。由于法官助理是法官的重要來源，大多具有編制，因此，筆者討論的是編制內法官助理。

關于法官助理制度構建，最高人民法院發(fā)布了一系列文件，但實踐效果并不理想，存在發(fā)展前景不明、職能定位不清、待遇保障缺失等問題，其中更為關鍵的是法官助理的職能定位不清，導致實踐中法官及法官助理無所適從。目前，全國共有員額法官120138人，將近9萬人沒有進入員額。而從地方各級法院案件受理數量來看，2016年較2015年增長了24.67%，2017年1月到5月同比增長了11.65%。[1]法官助理是確保人員分類改革順利進行、提高審判效率的重要角色，研究其職能定位顯得尤為重要。

一、編制內法官助理職能定位的現(xiàn)狀

(一)編制內法官助理職能定位的制度化進路

從1999年開始，最高人民法院、中組部等發(fā)布了一系列關于法官助理制度改革的文件(見表1)，為法官助理職能定位提供了理論基礎和政策依據。

通過以上文件的規(guī)定可以看出：取消助理審判員制度，從現(xiàn)有的助理審判員和法官中遴選出法官，落選人員轉為法官助理，推進法官職業(yè)化建設。從2004年的《關于招錄人民法院法官助理、人民檢察院檢察官助理的意見》到2015年的《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》，其中關于法官助理的職責表述發(fā)生變化，開始強調“協(xié)助法官……”或者“在法官的指導下……”，雖然具體內容不盡相同，但幾乎都設置兜底性條款，即法官助理在法官的指導下從事審判輔助性工作。審判庭上應設置法官助理的固定座位；法官助理可以參與合議案件，但沒有表決權；法官助理應當在裁判文書上署名，且署名位置在書記員之前。

表1 法官助理制度改革相關文件

(二)編制內法官助理職能定位

法官助理制度是司法人員分類管理改革的重要組成部分，通過制度設計可以看出，編制內法官助理具有以下職能定位。

1.法官助手

法官助手，即在法官的指導下承擔審判輔助性工作者。法官將普遍抽象的法律適用于具體案件，既需要精通法律知識，熟練運用法律規(guī)則，又需要根據法律邏輯結構認定事實。[2]法條種類繁多，案例浩如煙海，且社會關系復雜、結構多元、社會交往頻繁，只有長期刻苦鉆研者，才能窺其堂奧，因此，法官只能由少數具有足夠法律知識者擔任。法官助理制度的目的是實現(xiàn)司法資源的合理配置，使法官專司審判，保障法官職業(yè)化和精英化。法官助理不同于助理審判員，助理審判員是法官，有審判案件的權力；而法官助理只是法官的助手，對案件的裁判結果沒有任何決定權。法官助理也不同于書記員，雖然都從事審判輔助性工作，但各有側重，書記員負責庭審等純事務性工作，法官助理則從事具有一定專業(yè)性的審判輔助工作。

2.后備人才

《人民法院組織法(修訂草案)》第52條第2款規(guī)定：“符合法官任職條件的法官助理，經遴選后可以按照法官任免程序任命為法官。”作為未來的法官，編制內法官助理有機會在參與調查、調解、草擬文書的同時，學習如何在綜合考量社會和經濟等因素后對案件進行處理，積累經驗，鍛煉能力，這有利于傳承司法經驗和培育后備人才。該職能定位與日本的候補法官類似。日本法院分四級，依次是最高法院、高等法院、地方法院及家庭法院、簡易法院，地方法院和家庭法院屬于同一級。法官助理又被稱為候補法官，任職3年以上的候補法官經過簡易法院法官選考委員會的考試后，即可在簡易法院獨任審判，一般只能在合議庭中行使有限的審判權。候補法官若要成為正式法官，必須具有10年以上候補法官的經歷。最高法院法官必須從下級法院法官中選任。司法具有專業(yè)性，法官應嚴格依照法律，運用法律知識將抽象的法律條文通過案件審理轉化為具體生活的法律，以訴訟技術和法定程序化解社會矛盾糾紛。法律需經長期的學習和實踐才能掌握，在未達到這一水平前，任何人不能從事案件的審判工作。[3]因此，法官助理在協(xié)助法官完成審判輔助性工作時，可以通過向法官學習，積累理論和實務經驗，逐步培養(yǎng)自己的法官品質，為日后的審判工作夯實基礎。

二、編制內法官助理職能定位的現(xiàn)實阻礙

落實好法官助理制度，是司法人員分類改革的重要內容。現(xiàn)行的傳統(tǒng)觀念、制度、配置模式等在一定程度上制約著法官助理職能定位，使其未能發(fā)揮出預期的作用。

(一)觀念桎梏

實施法官助理制度后，法官除庭審和宣判外，一般不再和當事人有所接觸，而與當事人接觸的法官助理則無權裁判，通過減少有審判權的法官與當事人的接觸，可使法官和當事人之間產生距離感，保障司法公正。但是，在我國，當事人希望法官能主動了解他們的處境，庭后會多次到法院與法官接觸，希望對裁判施加影響，即使是在判決作出后，當事人對判決存在疑問，也會向法官反映問題。法官不得不耗費大量精力，司法效率就會降低。但如果由法官助理接待當事人，當事人對年輕的法官助理容易產生不信任感，不容易接受法官助理對案件的答復，司法的權威性反而降低。[4]

(二)制度缺失

1.缺乏設立依據

現(xiàn)行法律及司法解釋中沒有關于法官助理的規(guī)定，僅在最高人民法院關于司法改革的文件中概括性地規(guī)定了法官助理的任職資格、工作職責，關于法官助理的任命和管理的法律依據缺失。為明確法官助理地位的法律依據和行使職權的依據，需要調整多方面的法律和司法解釋。目前，《人民法院組織法(修訂草案)》中出現(xiàn)了關于法官助理的職責、法官助理經遴選后可以被任命為法官的規(guī)定，這表明法官助理制度的法律依據問題已經引起立法者的重視，但還需要進一步對《憲法》《法官法》、三大訴訟法及司法解釋等進行修改。

2.權責不清

缺乏對審判事務的精細化分工。司法改革文件中關于法官助理和書記員的職責都存在兜底性條款：法官助理要承擔法官交代的其他審判輔助性工作，書記員要承擔法官交代的其他事務性工作。何為審判工作和非審判工作，審判工作中何為審判輔助性工作和事務性工作，何為必須由法官行使的權力和可以由審判輔助人員代行的權力，沒有明確的界定。

缺乏對法官助理職權的進一步界定。一方面，實踐中分工不清。從各地法院司法改革的情況來看，多數法院并未區(qū)分法官助理和書記員的職責，不同法院內部對法官助理的職能定位各不相同，有的在模糊地行使審判權力和法官職責，有的則承擔書記員的部分職責。另一方面，法官助理職權缺乏獨立性。法官助理在法官的指導下工作，履行職責，但這并不意味著法官助理要唯法官是從。就案件調解而言，社會轉型時期矛盾高發(fā)，一紙判決無法真正化解社會矛盾，法院轉而強調調解，法官自身的素質——年齡、聲望、經驗、知識等，是促進調解達成的重要因素。雖然法官不得“以判壓調”，但是由法官主持調解，基于法官的審判權以及當事人對訴訟結果的理性預判，都會促進糾紛的解決。而法官助理組織調解，由于其不具有審判權，職權缺乏獨立性，無法與當事人進行有效溝通。如果調解中任何工作的開展都需要法官的指導，法官助理的角色將淪落為當事人與法官之間的傳話筒，實際上調解工作仍是由法官完成，無法發(fā)揮審判輔助作用。而如果法官助理擅自在調解過程中指出其自認為案件中存在的問題，對當事人提出的關于案件的疑問作出答復，由于其理論和審判經驗的不足，會造成當事人對案件的錯誤預判，無形中產生隱患。職權的不明確導致法官助理在行使職權時無所適從，同時也增加了其職業(yè)風險。因此，有必要進一步明確法官助理的職權，哪些是可以單獨完成的，哪些需要法官審核后進行，保障其職權的獨立性，在介入審判工作時有分寸，卻又不超越職權，使法官專司審判。[5]

缺乏對法官助理的分級管理。司法體制改革中關于法官助理的規(guī)定過于籠統(tǒng)，而現(xiàn)行的法官助理人員結構多元，包括員額制實施后落選的法官、助理審判員、符合法官助理任職條件的書記員。不同來源的法官助理的任職心態(tài)和工作能力存在差別：轉崗的助理審判員因為期待著入額，能夠安心于法官助理工作；轉崗的法官，因為身份的轉變，長期安心從事法官助理工作不太現(xiàn)實；而轉崗的書記員大都對工作充滿熱情，善于學習，但是，由于實務經驗不足，其勝任工作的能力要弱于轉崗的法官和助理審判員。因此，每個法官助理能夠勝任的工作內容不同，現(xiàn)行制度一刀切地規(guī)定法官助理的職責，與現(xiàn)實情形不相適應，容易出現(xiàn)能力不足的法官助理無法勝任工作，而能力較強的法官助理未人盡其才的局面，在實踐中反而不利于法官助理發(fā)揮其輔助職能。

3.缺乏歸責機制

法官助理職權獨立性的缺乏，會導致法官為法官助理的過錯買單，造成法官責任過大，而法官助理對工作懈怠、責任心不強等后果。當前不少法院采取錯案追究制等手段對法官進行監(jiān)督考核，有的法院甚至連裁判文書的文字性差錯、案件流程管理中電腦信息輸入差錯等輔助工作的失誤都要求法官承擔責任，一味地將審判中的責任強加給法官，這會造成法官害怕出錯承擔責任，不敢將審判輔助性工作交給法官助理完成。法官助理在某種程度上就形同虛設，不符合司法改革的初衷。這些現(xiàn)象導致司法人員分類管理改革的效果大打折扣。[6]

(三)配置不清

法官助理如何配置，關系到法官的工作效率。目前存在三種配備模式：其一，以四川瀘州法院為例，將法官助理配備給法官，1名法官可以配備1～3名法官助理，這有利于兩者之間形成默契，提高效率，但法官助理數量不足，實際操作存在困難；其二，以北京市房山區(qū)法院為例，將法官助理配備給合議庭，每個合議庭由3名法官組成，配備1名書記員，根據案件性質和輔助人員數量配備法官助理，這種模式有利于充分發(fā)揮法官助理的特長，但是法官助理的工作量將加大；其三，以深圳市羅湖區(qū)法院為例，將法官助理集中由立案庭管理，不形成固定的組合，協(xié)助審判業(yè)務庭法官進行程序性工作，這種模式類似于實習醫(yī)生的輪崗，可以避免法官助理在固定崗位的局限性，但是不利于法官工作的開展，容易造成推諉、工作效率低下。法官助理配備時的選擇模式也需要探索，是由法官或者合議庭選擇法官助理，還是將選擇權賦予法官助理，或者是雙向選擇，需要明確。關于法官助理的配置比例，文件規(guī)定“審判業(yè)務部門的法官與法官助理的配備比例可以在3∶1至1∶2的范圍內進行選擇；基層法院的法官助理與法官的比例是2∶1至1∶1；其他法院可以根據實際情況配備”，因此各地法院做法也不一致。

三、完善編制內法官助理職能定位的路徑

(一)觀念層面

中國的司法改革有兩種推動力量，一種是本土政治資源，指一國領土范圍內可利用的政治組織及影響，這是百年來社會變革的組織力量；另一種是本土的法律文化資源，指在社會中不斷形成、變化、發(fā)展的習慣、道德和風俗等主觀因素。“改革的進程是兩種力量合力和兩種資源混合的形態(tài)，不可能只是一套細密的文字法規(guī)加一套嚴格的司法體系，而是與億萬中國人的價值觀念、心態(tài)以及行為相聯(lián)系的，改革需要依靠人民的實踐。”[7]因此，要加大對法官助理制度的宣傳，提高公眾的認可度。人員分類管理改革的成功施行，百姓的認可至關重要。對普通公眾來說，他們不具備專業(yè)法律知識，讓法官助理制度以人們喜聞樂見的形式出現(xiàn)，是對制度進行宣傳的有效手段。我國法院采取的宣傳方式偏嚴肅，可以考慮制作圖標、漫畫、趣味故事、情景劇等方式。

(二)制度層面

1.明確法官助理制度的法律依據

《法官法》《人民法院組織法》均對助理審判員作出規(guī)定，隨著司法人員分類管理改革的推進，助理審判員轉向法官助理，法律中需要明確法官助理的地位并取消助理審判員，使法官助理制度的設置有法可依。司法改革文件中法官助理的職責體現(xiàn)在三大訴訟法及司法解釋中，明確法官助理行使職權的法律依據。在三大訴訟法及司法解釋中，增設關于法官助理回避等規(guī)定，以法律的方式明確法官助理的地位和職責。[8]

2.完善法官助理職責運行機制

(1)保障審判輔助工作的獨立性

德國、日本司法功能和審判結構與我國相似，可以借鑒其司法經驗。為了緩解案件數量增加、審判人員嚴重不足的矛盾，德國設立了司法公務員制度，日本則擴大了書記員職責權限，為法官減負，這些輔助職的擔任者有獨立的權力和責任。

德國的法官助理通常由屬于公務員序列的司法公務員擔任，他們是法官的助手，聽從于法官的調配，獨立性很強，對法院整體負責，而不是對某位法官負責。德國于1957年通過憲法確立司法公務員的獨立地位，經過兩次改革，擴大了司法公務員的權限。司法公務員的職責是處理審判輔助性事務，如立案、計算收取訴訟費、辦理遺產繼承手續(xù)、確認親子鑒定、依據判決查封拍賣不動產等，司法公務員可以獨立處理非訟案件。

日本書記官的傳統(tǒng)職責是記錄、保管等，但現(xiàn)代書記官的職能逐漸擴大，分擔著法官的部分職權。比如法律授權書記官根據法官的命令，輔助法官調查法令、判例及其他事項，協(xié)助處理審判事項；以書記官的名義直接辦理扣押登記委托、催告及通知等事宜。[9]“低權力地位意味著在特定范圍內處于較低的價值地位”[10]，如果不賦予法官助理行使職權的獨立性，法官助理制度將會失去價值，無法達到改革預期的效果。德國、日本的審判輔助人員以自己的名義獨立分擔了審判事務，在維持法官數量少的前提下，保障了法官的精英化，加快了審判進程。

我國應該賦予法官助理在職責范圍內獨立判斷的權力，使其能以自己的名義對外行使權力。這樣既避免了職責不清、工作不均衡的問題，又有利于法官助理在工作中發(fā)揮主觀能動性。

(2)界定權限，合理分工

可以將審判工作分解，確定法官、法官助理、書記員的職責范圍。明確法官必須親自完成的事務，如主持庭審、刑事案件提審、審查采納證據、認定案件事實、合議時發(fā)表意見、作出對案件的裁決意見、參加法官聯(lián)席會議討論案件、向審委會匯報案件、對案件中程序性事項作出決定等。可以由審判輔助人員處理的工作分為兩類，一類是指具有一定專業(yè)性的審判輔助工作，如閱卷、財產保全、庭前調查、調解、證據交換等，需要由受過良好的法律教育、具有一定實踐經驗的法官助理完成；另一類是指純事務性的工作，如庭審記錄、制作傳票、送達、結案歸檔等，由書記員完成。

以美國為例，美國聯(lián)邦最高法院首席大法官羅伯茨2016年終報告顯示，“2015年最高法院收到的案件申請總數為6475件；聯(lián)邦上訴法院案件數為60357件”，而聯(lián)邦最高法院大法官數量為9名，聯(lián)邦上訴法院法官數量為179名。案件數量和審判人員數量的矛盾對司法效率提出了更高的要求，因此，美國聯(lián)邦法院將內部事務分為四個層次：第一個層次是區(qū)分審判事務和行政事務，審判事務由法官和輔助官員行使，審判輔助官員行使與審判權有關的權力，如庭前調查，但并不直接涉及對案件的審判，行政事務由書記官辦公室行使；第二個層次是區(qū)分案件類型，將案件分為重要案件和次要案件，通過輔助法官的設立，將次要、簡單的案件分配給輔助法官進行審理；第三個層次是將具體案件中的事務分為核心事務和輔助事務，核心事務由憲法第三條法官行使，輔助事務進一步分為由輔助性法官和輔助性官員行使的審判輔助性事務和由輔助性職員行使的行政性輔助性事務；第四個層次是將司法行政事務分為一般性司法行政事務和專業(yè)性司法行政事務。美國通過設立輔助職位，在機構上避免了大法院模式，減輕了法院的負擔，同時內部職責明確、分流合理，既提高了審判效率，也保障了法官的精英化。

我國應明確法官助理的職責范圍，以解決法官助理與法官、書記員職能交叉，法官助理法律地位不明的問題。同時，在法官助理職責范圍內將審判輔助事務根據能力要求再進行細分，與法官助理分級管理掛鉤，不同級別的法官助理行使不同職權。比如法官助理職權中的草擬法律文書、協(xié)助法官組織庭前調解，對法官助理的專業(yè)能力及實務經驗的要求高于開庭排期等程序性事務性事務，這些職權應當由能力強、級別高的法官助理行使，讓法官助理真正、徹底地發(fā)揮審判輔助職能。

(3)區(qū)分案件差錯，合理確定責任歸屬

實行法官助理制度，有必要對案件的差錯類型進行區(qū)分，更加合理地確定責任歸屬。在法官助理制度下，除庭審和適用法律以外的大量工作由法官助理來完成，法官對助理的依賴程度增加，一旦法官助理的差錯造成法官的差錯，如何擔責，需要明確。在法官、法官助理職責清晰的基礎上，確定獨立的責任承擔及免責事由，而不是全程由法官指導審核并由法官承擔全部責任，以促使法官助理在審判程序中盡職盡力，發(fā)揮其應有的制度功能。

(4)探索法官助理的管理模式

首先，明確法官助理的配備方式和比例。我國大量案件集中在中基層法院，為減輕法官負擔，配置法官助理時應向案件數量多的中基層法院傾斜。其次，對法官助理進行定期培訓，促進法官助理能力的提升，為協(xié)助法官工作以及自己日后開展審判工作奠定基礎。再次，建立法官助理考核機制，明確考核的指標和方法，提高業(yè)務水平。法官助理的管理應體現(xiàn)分級特點。深圳鹽田法院便將法官助理分為五級，以考核定升降。可以探索法官助理考核的指標，考核后對不同能力的法官助理定級，并有針對性地確立相應的職責范圍，根據審判輔助事務對能力要求的高低，將審判輔助事務進行分類后分配給不同級別的法官助理。

(三)操作層面

效果優(yōu)化，先行試點糾偏。“制度的發(fā)生、形成和確立都是在時間的流逝中完成，在無數人的歷史活動中形成，制度是演化的產物。”[11]習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十三次會議中強調：“試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。試點能否邁開步子、趟出路子，直接關系改革成效。要牢固樹立改革全局觀，頂層設計要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發(fā)揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用。”這一論述高度肯定了改革中試點的價值，也對在試點中如何明確法官助理職能定位具有啟發(fā)意義。試點工作是改革中的重要環(huán)節(jié)，法官助理制度的推行，涉及體制、機制的重大調整，因此需要對試點法院法官助理制度的效果進行檢驗、評估，針對改革措施在推進中出現(xiàn)的問題，依法改進，制定規(guī)范、健全的糾偏機制，這也正是試點的價值所在。

同時應注意以下幾點。第一，收集、分析數據。在明確需要檢驗的事項后有針對性地收集數據，這是一個連續(xù)、動態(tài)的過程，整理后做好歸納工作，并及時對數據進行分析，對于試點中發(fā)現(xiàn)的共性問題，堅持邊試點邊論證，及時調整改革方案。第二，總結試點工作，并形成試點工作報告，包括對試點的工作內容、數據、結論的完全記載，為其他法院提供借鑒。第三，加強不同法院間的學習交流。對試點中的成功經驗，應互相學習借鑒，并不斷豐富發(fā)展；對試點中的不足之處，應總結教訓，避免重蹈覆轍。

四、結語

編制內法官助理職能定位是遵循審判規(guī)律，提升審判質效的內在需求，對落實司法責任制、優(yōu)化司法資源配置和解決“案多人少”的矛盾意義重大，是全面深化改革的關鍵環(huán)節(jié)。我們有理由期待，在堅持頂層設計和試點先行相結合的前提下，明確法官助理的職能定位，使其肩負起改革的使命，更好地發(fā)揮自身優(yōu)勢，確保改革積極穩(wěn)妥開展。

參考文獻：

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