湖泊治理，根在岸上

張兵

湖泊是水資源的重要載體，是江河水系、國土空間和生態系統的重要組成部分，具有重要的資源功能、經濟功能和生態功能。據統計，全國現有水面面積1平方公里以上的天然湖泊2865個，總面積7.8萬平方公里，淡水資源量約占全國水資源量的8.5%。

2017年11月20日，習近平總書記主持召開十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議，審議通過《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》。

湖泊水體連通，邊界監測斷面難以確定，準確界定沿湖行政區域管理保護責任較為困難；湖泊水域岸線及周邊普遍存在種植養殖、旅游開發等活動，如管理保護不當極易導致無序開發。

如何實施湖長制，怎么理解湖長制與河長制的關系？實行河長制以來，全國各地積累了哪些可復制、可推廣的經驗和做法？湖長的職責與主要任務有哪些？現有江河湖泊管理保護中還存在哪些漏洞和盲點？

就以上問題，《民生周刊》記者專訪了國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員李佐軍。

民生周刊：怎么理解湖長制與河長制的關系？河長制之后為什么實施湖長制？

李佐軍：河長制和湖長制總體上來說是一類制度，都是強調責任。當然這二者的對象有所不同，河長制主要是針對河流，分段實行責任制。湖長制主要針對湖泊實行責任制。

為什么要在河長制之后實行湖長制？我想原因可能有三個。第一，就是經過實施河長制之后，發現這個制度，還是一個比較好的制度，也就是相對有效的制度，所以呢，可以借鑒這樣一個制度，把它的一個優勢應用到湖泊管理上。

第二，這個湖泊的管理跟河流的管理，是相連的。如果僅僅是實行河長制的話，那么水流到湖泊里面。這個湖泊這邊沒管好的話，整體的生態環境還是不太好。

第三，最近幾年來，中央也強調統籌山、水、林、田、湖、草系統治理，也就是要強調整個生態系統而進行統一管理達到一個協同的效果，所以在實施河長制之后呢，要實施湖長制。

民生周刊：您覺得湖長的職責與主要任務都有哪些？

李佐軍：湖長的主要職責和任務，有幾個方面。第一就是要對湖泊進行空間管理，要防止人和組織機構侵占湖泊空間。第二是要進行好湖泊的岸線管理，湖泊的岸線，有很多人在那里建房子啊，或者說，有很多的污染源，那就來自湖泊的岸線部分，所以這個岸線的管理很重要。第三就是要控制與防治湖泊中的各種污染。第四是對湖泊中的重點污染要進行治理，比如說黑臭水體。第五就是對湖泊進行生態修復。

總的來說，湖長的職責包括空間管控、岸線管理、污染防治、綜合整治和生態修復等。

民生周刊：前不久，水利部部長陳雷在人民大會堂“部長通道”上說，將加大力度統籌推進河長制和湖長制，確保在今年6月底之前全面建立河長制，年底之前全面建立湖長制。據了解，全國常年水面面積1平方公里以上的湖泊有2865個，其中跨省的有43個。您如何看待目標的艱巨性？

李佐軍：建立湖長制任務的艱巨性不僅體現在全國的湖泊的數量很多，還體現在其他很多方面。比如說，第一，很多的湖泊是由很多的河流匯聚而成的，涉及到多條河流的協調管理。第二就是湖泊，湖泊與湖泊之間是相連的，這些相連湖泊的水是流動的，這個就增加了管理的難度。第三是湖泊里的水流動是比較慢的，甚至有的是比較近靜態的，這樣的話就增加了整治的難度。第四，湖泊里面涉及的利益相對來說比較復雜，有人在這里養殖，在岸線進行各種建設，占用空間，還有就是排污，以及航運，等等，甚至有搞旅游開發。所以這個湖泊里面實際上涉及很多相關利益主體，想要把他們協調起來也是很復雜的。

還有一個方面的難點，就是湖泊周圍的岸線，或者說，生態緩沖區，有的范圍還比較大，你不光是要把湖泊的這個區域的內部生態治理做好，還要整理好湖泊周邊的生態緩沖區，這里面涉及的行為主體就更多了，涉及到生產生活的許多領域，這也是復雜性所在。

民生周刊：實行河長制以來，據您了解，全國各地積累了哪些可復制、可推廣的經驗和做法？取得了哪些成效？

李佐軍：最主要的是實行河長制后，大家明確了這個責任，開始重視對河流的綜合整治。

第二個經驗，河流涉及到上游中游下游，那么以往的治理，上中下游有時很難協調，現在大家的協調性是大大加強了。

第三個方面的經驗就是，實行河長制之后，根據河流不同地段水質的監測，數據的獲取，以及相應的考評，這一套體系逐步建立起來了，為整個河流的生態環境的保護，以及污染的治理，奠定了一個好的基礎。

民生周刊：從沒人管到有人管，從多頭管到統一管，從管不好到管得好。我們知道，河長制一項重要內容是各級河長定期巡河，如何避免巡河及記錄內容形式化？

李佐軍：定期巡河確實是實施湖長制的一個內在要求，也是掌握湖泊最新各種動態的一個基本的手段。至于怎么防止形式化？這里面關鍵是要落實責任的問題，以及把這個巡河記錄真實地做好，同時要把事后的監督考核做好。責任落實了，記錄真實了，事后的考核獎懲到位了，它就可以避免形式化。

民生周刊：根據《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，縣級及以上湖長負責組織對相應湖泊下一級湖長進行考核，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據。您如何評價這一考核標準？

李佐軍：湖長制的核心，是責任制。因為很多湖泊面積很寬廣，甚至是涉及跨省跨市跨區跨縣。所以，湖長制要實行分級負責，一級一級對上一級負責。考核也是一級一級進行考核，因為責任哪。要想落實產生效果，必須要落到考核上，考核就要和獎懲聯系起來。如果說，你做好了，那不管哪一級，做好了那在考核中可以給你激勵；做得不好，給你懲罰和約束。這就能夠產生一個強大效果。

民生周刊：有人說，湖泊的問題表現在水里、根子在岸上，治水是一個系統工程。您認為，現有江河湖泊管理保護中還存在哪些漏洞和盲點？

李佐軍：湖泊的治理，表面看起來是在這個湖泊里面，實際上根子卻是在岸上。因為很多的污染源，它是來自岸上的，因為在湖泊里活動的這些人，這些船，它也是從岸上過來的。所以，只有把岸上的這些造成污染的來源，在這些湖泊里活動的船只、漁網以及其他的工具，更主要是來自岸上的這些人，把這些行為主體管好了，自然這個湖泊里面也就能管好。

在湖泊的管理過程中，確實要避免出現一些盲點和漏洞，就是指就湖泊這個水域面積搞湖泊的管理，那確實是不夠的，一定要把湖泊的管理跟河流的管理、河流上中下游的管理、相鄰湖泊的管理、湖泊水域與岸線的管理、物和人的管理等協調起來，才能夠達到綜合的效果。