高標準農田建設的實現決策

陳熙

摘 要：通過對湖北黃岡的高標準農田建設情況進行案例分析，從新制度經濟學的視角分析影響實現高標準農田的內在機制。分析表明：財政在建設過程中的資產專用性，以及在制度建設過程中土地生產者的機會主義行為是黃岡進行高標準農田建設的主要動力；實現高標準農田建設可以提高經營土地的質量，提升產出，并讓土地維持更為長期的效用。更多的收益，是土地生產者支持實現高標準農田建設的內在因素；但同時，政府方面的頂層設計和行政決策才是推進實現高標準農田設的主要動力。

關鍵詞：高標準農田建設；資產專用性；機會主義行為；集體行動；制度變遷；行政

（一）理論回顧與文獻綜述

不同時代和學派的學者對制度有不同的定義。新制度經濟學派大多將制度視為一種規則，即在各種經濟、政治、社會關系中構造人際關系的正式和非正式規則。新制度經濟學代表人物諾斯（1981，1991）把制度看作是一系列關于規則、程序和行為的道德倫理規范總和。這套規范主要被用來約束追求利益最大化的理性人的行為。在一個既定的制度中，人們通過專業化生產獲得商業利益來取得效用最大化。為了降低交易的不確定性，人們設計出種種制度，與經濟學的標準結合在一起，決定了交易成本與生產成本，并對經濟活動的生產效率與可能性產生了影響。

一般認為，制度變遷是一個原有制度框架被打破并進行創新的過程，是一種新的模式對原有模式替代的過程，是一種效率更高的制度產生的過程。制度變遷的主要驅動力是降低成本，提高收益。當一項新制度的潛在利潤超過成本時，這項制度創新才有可能被生產出來。制度變遷的目標時通過制度創新提升資源的配置效率，使得資源配置達到最優。

國內外學者關于制度變遷的研究由來已久，制度對于經濟績效的影響以及制度演進動因的探索或多或少可以在馬克思主義學派、古典主義學派、新古典主義學派、奧地利學派等流派的著作得到體現。相較于其他經濟學相關的研究領域，由于研究對象本身的極端復雜性和學者本身具有的各種主客觀因素的差異，制度理論在不同時期出現了不同的理論觀點。

盧瑟福（1999）根據不同流派對于制度研究的前提假設和方法以及理論呈現形式的不同，將制度經濟學分為老制度主義學派和新制度主義學派。

老制度主義學派以凡勃倫、康芒斯、阿里斯為主要代表。其中關于制度變遷，凡勃倫認為，制度是人們思想和習慣長期積累的產物，而制度變遷則是一個“積累因果”的過程，而推動這一過程的因素則是技術變遷，技術變遷的速度和方向受現存制度框架的影響，同時技術又通過改變社會的主客觀條件而產生制度后果。并且凡勃倫認為制度變遷的后發事件強烈依賴于當前事件，初始條件的微小差異可能會產生明顯不同的后果，凡勃倫這種復雜系統演進思想萌芽成為后來諾斯的路徑依賴理論的先導。康芒斯關于“立法機關有意識的決定”導致的制度變遷和“習俗、慣例以及法院在解決爭議時所做的裁決”導致變遷則為后來林毅夫等學者對制度變遷的分析奠定了基礎。

新制度主義學派一般指以哈耶克、奧爾森、諾斯、青木昌彥為代表的以產權制度、交易費用和契約理論為主要研究對象的制度經濟學研究領域，有時奧地利學派也會被列入新制度主義學派，本文主要回顧了諾斯關于制度變遷的研究。

諾斯（1994）提出了制度變遷可以分為五步：一，社會出現了推動制度變遷的第一行動集團，該集團對制度變遷起著主要作用；二，第一行動集團提出制度變遷的方案；三，社會各方對方案進行評測；四，社會出現推動制度變遷的第二行動集團，該集團對制度變遷起次要作用；五，第一集團與第二集團共同推動制度變遷的完成。在不同制度變遷中，充當第一行動集團的主體時不一樣的，根據行動主體的不同可以把制度變遷分為自下而上的制度變遷和自上而下的制度變遷。前者可以稱為誘致性制度變遷，后者可以稱為強制性制度變遷。

哈耶克明確反對政府是制度變遷的主體，但他也認為政府在制度變遷中能發揮較大的輔助作用，因此他提出自由、競爭和平等三個目標用以描述政府的作用。奧爾森的相關的觀點則研究了“集體行動的邏輯”，他強調政府在制度變遷過程中通過抑制分利集團的勢力、鼓勵廣泛性集團的發展，把社會導向利益分配而非利益創造的行為，提高社會經濟效率，為建立更合理的制度體系提供良好的物質條件。

國內學者對制度變遷較有代表性的觀點是林毅夫（1989）對誘致性制度變遷和強制性制度變遷更進一步的探討，他提出誘致性制度變遷是某經濟主體為了獲得制度不均衡帶來的額外收益，從而對現有制度安排進行的替換或創新的過程，這一過程的特點是該制度變遷是自發倡導的，組織過程及實行過程都是自發性的。強制性制度變遷是由政府法令或法律引起或推行的一種變遷。

1.高標準農田的制度形成與績效分析

我們根據H縣和K鎮農田土地質量和高標準農田建設的制度發展過程，結合實地調研訪談，大致將K鎮高標準農田建設的歷程分為3個階段。

第一階段為2009年之前，K鎮基于傳統的土地質量管理模式，對土地質量并沒有一套統一化的標準，土地生產者處于較為自由分散的狀態，在農田標準上基本以自行管控為主，市場也不存在一個規范性的標準和共識。第二階段為2009-2016年，從2009開始，H縣探索整合項目資金推進基本農田建設，為整合資金建設高標準農田奠定了工作基礎；在2014年，國家正式發布《高標準農田建設通則》，各省開始著手高標準農田創建工作，但是由于各種因素，直到2016年，湖北省政府才向下轄各級政府正式印發《湖北省高標準農田建設標準》，也就是這一年，K鎮正式開展高標準農田建設。第三階段為2016年至今，H縣政府牽頭組織并導入資金，統籌安排，對轄內田地進行統一勘測和評定，發動社會各方參與建設，并在2017年的高標準農田全省績效考評中獲得湖北省第一，K鎮作為H縣中部產業經濟中心，擔當了不可或缺的角色。

由最初的生產者自行管理、各自負責，到引入資金，實行統一標準，著手進行具體建設并實現標準制度，再到最后通過確立制度標準提高績效，K鎮實現高標準農田建設是一個不斷變遷演進的過程。

（三）結論

通過訪談和調查，我們對K鎮高標準農田的績效可以有一個大致的概覽：K鎮下轄一村共有農田2028畝，由于溝渠失修，沿途滲漏，以前引水灌溉要安排20余名村民日夜堅守，三天后港水才能引到田間地頭，而且水量較小。收割時，每畝僅能收獲水稻400公斤；現在取水只要把閘門打開，5個小時后港水就能到達田間地頭，每畝可收獲水稻600公斤。

K鎮通過水利、農業、林業、科技等綜合治理措施，從根本上改善農業生產條件和生態環境，形成了“田成方、樹成行、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排、土肥沃、機耕作”的現代農業格局。畝平新增糧食生產能力50公斤以上，農民人均純收入同比增加200元。

為此，K鎮專門引入投資約6000余萬元。筆者在K鎮一村看到，60余畝的水稻長勢喜人，豐收在望。“以前這里沒有溝渠，道路也不通暢，老百姓把種子播下去，只能‘望天收，因此撂荒了好幾年。”該村農戶介紹，“自從實施高標準農田建設后，溝渠一直修到了田頭，道路也通暢了，這里每畝農田可增收1500余元了。”

參考文獻：

[ 1 ]諾 斯.經濟史中的結構與變遷[M].上海：上海人民出版社，1994.

[ 2 ]奧爾森.國家興衰探源[M].北京：商務印書館，1997.

[ 3 ]諾 斯.經濟史中的結構與變遷[M].上海：上海人民出版社，1994.

[ 4 ]林毅夫.關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷[M].上海：上海三聯書店，1994.