海峽交通一體化組織體制及激勵

劉嘉玲　邵嘉琦　薛涵月

摘 要： 瓊州海峽具有重要的戰略地位，廣東與海南兩省在交通基礎設施建設方面積極開展合作。本文基于人理-物理-事理的理論，分析瓊粵兩地交通一體化仍存在的問題，并提出組織機制建議：構建和完善的區域綜合交通運輸基礎設施網絡，提高區域交通信息化水平，推進區域運輸服務一體化，建立統一的支持保障系統，完善行政區域的協調機制，區域交通一體化的管理體制，編制一體化規劃，統一一體化的管理制度和規范并樹立協調發展理念。

關鍵詞： 瓊州海峽；交通一體化；機制設計

1.引言

近年來，廣東省與海南省不斷加強發展理念借鑒和政策互動，完善合作交流機制，簽署了多層次的合作協議，促進雙方在交通基礎設施建設方面的合作。促進雙方在交通基礎設施建設方面的合作。2010年，瓊粵兩省共同簽署了《廣東·海南戰略合作框架協議》，隨后形成了貫徹落實該協議的“重點工作”，包括跨界基礎設施、藍色經濟和現代農業等8個方面共62項重點工作任務，指出要加快建設跨界高速公路、軌道交通及配套工程，推進沿海鐵路建設，加強港口資源整合。2015年，瓊粵兩省簽署《廣東省人民政府海南省人民政府深化合作協議》，將基礎設施互聯互通作為重點，提出共同推動跨海交通基礎設施建設，加強兩省民航、港口及港航業務合作，加強能源基礎設施對接和信息基礎設施建設合作，為兩省提升合作水平打下堅實基礎。兩省在跨海工程建設前期取得了一定進展。海南省方面，規劃打造瓊州海峽水上半小時交通圈，加強港口建設；廣東省加強徐聞港項目建設，將促進打造“區域聯動”的合作平臺。盡管瓊粵兩省跨海工程前期工作不斷推進，交通一體化仍存在諸多問題，如跨海時間過長、服務方式單一、兩岸港口建設標準不統一、兩岸行政管理不對等等，尚未形成組織激勵與合作機制。本文將提出交通一體化的組織機制設計，這將對瓊州海峽交通一體化實踐，為兩省就交通一體化達成共識，完善交通運輸體系，完善管理制度，協調發展理念具有重要意義。

2. 基于人理-物理-事理的交通一體化理論

（1）物理層面

肖昭生（2005）指出京津冀都市圈交通一體化發展的基本理念：以區域經濟理論和運輸經濟理論為依據，以發展綜合運輸為理念，優化配置交通資源；以滿足區域經濟一體化發展為前提，突破行政區劃的限制，進行交通網絡空間布局，協調各種運輸方式的發展，逐步實現客運快速化、貨運物流化的智能型綜合交通體系發展目標。并提出了建設的基本思路、建設重點。

Oliver（2010）研究了德國交通一體化政策的發展情況，指出交通一體化政策法律的制定實施是實現交通一體化的核心動力，德國交通一體化政策發展的最大障礙是不同地區之間交通政策的不統一，因此需要推動交通跨區域的合作。

（2）事理層面

陳佩虹（2009）研究指出交通一體化規劃在我國實行的必要性，在實現交通一體化規劃的過程中應當包括：綜合交通管理體制應當加強建設，設立科學綜合交通規劃管理機構，在立法方面體現交通一體化規劃的原則以及讓多部門參加交通一體化規劃的制定。

榮朝和（2001）提出歐盟在共同運輸政策方面存在很多矛盾與問題，其成員國在交通政策的很多理念上存在差別，實際上歐洲一體化在需求與供給方面存在矛盾，以及歐盟運輸網絡建設的財政資源不足等。

港站管理模式上，龔慶（2012）對世界范圍內實行的港站管理模式做了詳細的分析，同時針對我國目前鐵水聯運港站運作流程及協作機制，結合戰略聯盟等相關理論，創新港站經營管理模式，并在此基礎上推行建設港站物流中心。

管理體制方面，張俊勇（2013）針對我國鐵水聯運中發展出現的問題，提出相關監管部門和運輸企業通過溝通協商能夠有效促進鐵水聯運發展；同時提出要有一個經濟主體作為承運人，作為連接鐵路、水運與港口的中間人，為貨主提供門到門服務。

（3）人理層面

毛保華、陳海波（2001）總結了英國倫敦、伯明翰、愛丁堡的案例研究，表明以下幾項政策在交通一體化中的重要性：①交通政策要考慮的首要因素是減少出行長度，而非出行決策，出行長度影響著出行選擇；②價格尺度在政策中十分重要，尤其是作為調節需求的尺度，有很廣泛的效果；③開發道路—用戶收費系統；④在對交通政策所有組成要素的評價方面達成共識；⑤在考慮不同口徑一致性的基礎上提供財務信息，消除不恰當限制。

梁羽、趙靜怡（2015）基于交通大部制改革背景研究了現有國內外多式聯運以及鐵水聯運的政策法規，分析了一體化管理機制的基本思路，界定了其適用范圍，通過制定管理機制構建的基本原則，最后建立鐵水聯運一體化管理機制，聯合交通運輸部下的國家鐵路局與水運局、海關總署與地方政府和其他公共機構，建立多部門聯合監管機構。

3.瓊州海峽交通一體化現存問題

瓊州海峽是我國南海地區的重要交通樞紐，是聯結海南島與大陸的咽喉，旅客和貨物運輸需求極為旺盛和密集。瓊州海峽兩端分別為海南省海口市、廣東省湛江市徐聞縣。其中，徐聞縣的海安港、海岸新港與海口市新海港相距24海里，與秀英港相距18海里。南山港投入使用后，徐聞縣與海口市的通航距離可以縮短為12海里（粵海鐵南北港距離）。

徐聞縣具備一定的交通基礎設施。207國道、湛徐高速公路和粵海鐵路貫穿縣境南北，南部有亞洲最大的火車輪渡碼頭——粵海鐵路北港和中國最大的汽車輪渡港口（海安港、海安新港）。除用于火車輪渡的粵海鐵南北港之外，徐聞縣通過海安港、海岸新港與海口市新海港、秀英港接駁（圖2-1）。

海口市交通相對完善。環島高鐵途徑海南（圖2-2）。海南西環鐵路全長345公里，北起海口，沿海島西部沿海，經過澄邁、臨高、儋州、昌江、東方、樂東6個市縣，南至三亞。為Ⅰ級、雙線、電氣化客貨共線鐵路，速度200公里/小時，全線設海口、鳳凰機場、三亞等16個車站。海南東環鐵路：全長308公里，經過海口美蘭機場、文昌、陵水等站直達三亞，全程運營時間約2小時。“三亞—海口東”對開，始發首班7：00，末班22：00，平日開行22對往返動車組列車，節假日按情況會加密頻次。

海南環島高速公路（圖2-3）的起點設在龍橋互通立交，按順時針方向，經原東線高速、原三亞繞城高速、原西線高速、原海口繞城高速再回到龍橋互通立交，環島線路總長612.80KM。其中環島東線高速段長235.839km，環島西線高速段長321.691km，從海口走西線高速公路經儋州、東方等到達三亞只需3個多小時。此外，三亞繞城高速段長30.460km，海口繞城高速段長24.814km。

3.1物理層面：技術和建設落后

目前港口建設與運輸方式受到技術條件的限制，主要存在以下兩大問題：

（1）基礎設施存在短板

港口貨物吞吐量巨大，幾十萬噸貨物的同時抵達，將對鐵路港站的裝卸搬運能力、接發能力、通道運輸能力，以及內陸場站能力等帶來巨大的壓力，存在規模偏小、更新滯后、能力不足等問題。

（2）技術標準不統一

我國不同交通方式之間都形成了各自行業內通用的集裝箱相關標準體系，但并沒有專門商定和制定適用于聯運的集裝箱標準體系，主要體現在以下幾方面：水運與其他交通方式的適箱貨物品類標準、集裝箱運輸條件、運輸裝載加固標準不一致；特種集裝箱箱如危險貨物集裝箱、干散貨箱在不同交通方式聯運中使用規定不同。

3.2事理層面：經營主體過多，運輸組織存在問題

（1）瓊州海峽港口經營主體過多，服務水平參差不齊

目前瓊州海峽港口企業共有四家。徐聞縣至海口的航運中，海安港至海口的航運企業共有六家，海南省、廣東省各有三家。此外還包括負責粵海鐵南北港運輸的粵海鐵路有限責任公司。

（2）通航效率低，運力大型化

由于利益分配機制不完善，瓊州海峽兩岸航運企業采用大輪班+定點運輸方式，導致通行效率低、過海時間長。由于一艘船獲得輪班的時間成本較高，但運輸邊際成本極低，因此為獲得收益最大化，輪班運輸會盡量等客滿再開船，導致實際過海時間太長。

這種運輸方式也導致了運力大型化。主要表現在船型越造越大，導致滿船時間更長、同行效率進一步降低。各個運輸方為提高運輸量、收益最大化而選擇大船，但一定時段內的運輸需求固定，導致滿船的時間更長，進一步延長了過海時間。

（3）監管不到位

對各種交通運輸方式進行分散管理，不僅使得交通運輸的規模效應難以體現，同時對多種運輸的組織管理也愈加困難。人力運力的盲目投放，無序競爭的加重，愈發難以形成綜合運輸規模效益。瓊州海峽存在多種交通運輸方式、多個利益主體，導致各自為政，在行業管理以及其他相關管理工作中也存在職權交叉、管理混亂等現象，難以合理有效的整合交通運輸資源，也難以實現統一有效的監管。

3.3人理層面：運輸結構不合理、高速交通不完善

運輸-物流發展問題從過去主要考慮位移問題，以提高運營速度為主，轉變為更多考慮銜接問題，對運輸效率的制約已經逐漸轉移到了節點和樞紐上。目前我國已經進入綜合交通一體化的時代，不僅要求鐵路、公路、港航等交通方式的運輸高速化，也要求各種交通方式完成良好的接駁，減少位移鏈條中的時間價值損失。

（1）運輸需求與供給存在時段不匹配

由于受到客觀運輸需求的影響，瓊州海峽在一年中淡季與旺季、一天中早高峰與晚高峰存在運輸結構不合理的現象。在一年中，體現為旺季運力不足、淡季運力過剩。如圖2-4、2-5所示， 2017年春運40天中瓊州海峽共運送進出島旅客364.5萬人次，同比增加14.25%，進出島車輛68.5萬輛次，同比增加21.0%。車、客流量峰值再創歷史新高。一天中，早晚高峰期兩端運力不匹配。早高峰期運輸需求體現在徐聞至海口，徐聞方運力不足；而晚高峰運輸需求表現為由海口至徐聞，海口方運力不足。

（2）航運服務方式單一

目前瓊州海峽通行方式只有客滾船，無法提供多元化服務。盡管部分港口及航運企業嘗試采用高速客船、水上飛機甚至直升機等運輸方式，但由于成本過高，旅客對價格接受程度低，客滾船之外的方式難以普及。

（3）高速交通不完善

在陸地交通方面，主要表現在雷州半島及徐聞縣周邊高速交通不完善。徐聞縣位于中國大陸最南端，由于地理位置特殊，徐聞縣很容易成為大陸交通的“最后一公里”，高速地面交通接駁不暢。

如圖2-6所示，湛江與廣州、湛江至北海等地的高速鐵路尚未開通，大大影響了徐聞縣的進出效率。其次，受到港口布局等方面的限制，高速公路尚未接入海安港；在粵海鐵北港只有鐵路及縣道，交通不便（圖2-7，2-8）。制約了徐聞縣農產品運輸和旅游業的吸引力。

4.交通一體化的組織機制設計

（1）構建和完善的區域綜合交通運輸基礎設施網絡

構建完善的區域綜合交通運輸基礎設施網絡，主要是指交通基礎設施等硬件設施的建設，可從兩個層面加以推進：一是整合瓊州海峽區域現有綜合交通資源，發揮存量資源的潛力和能力，可在較少投入的條件下、在短時間內改善區域交通一體化的服務水平，提高服務能力；二是加大投入、加快建設，構建瓊州海峽區域開放、便捷、高效、安全的綜合交通運輸基礎設施網絡，主要針對制約瓊州海峽交通一體化進程的瓶頸問題，加快建設瓊州海峽高速公路網、鐵路和城際軌道交通網、加快建設組合港口群、提升交通樞紐站場服務能力。

（2）提高區域交通信息化水平

交通一體化離不開信息一體化，沒有現代信息化的迅猛發展，交通一體化的理念就不可能出現。提高區域交通信息化水平將極大的促進區域交通資源的整合和優化。為此，瓊州海峽各主體要在交通運輸生產經營和管理中廣泛采用 GPS、GIS、EDI 等現代信息技術，通過發布區域統一信息技術標準，建立覆蓋整個區域的先進、高效、可靠的區域交通運輸管理軟硬件信息平臺，使交通信息互聯互通，實現信息資源共享，有利于統一調配和指揮區域內交通資源，提高區域交通運輸管理效能，降低區域交通運輸和管理成本，提高全區域交通運輸的效率和效益，從而促進區域內交通運輸一體化的發展。

（3）推進區域運輸服務一體化

按照現代交通發展要求，構建科學、合理的客運和貨運服務體系。客運方面，構建多層次、一體化的綜合客運服務體系，實現客運的安全、舒適、便捷、快捷的服務目標。構建以航空、高速鐵路、高速公路為主體的跨區域快速客運網絡；形成以高速鐵路、城際軌道、高速公路為依托，以普通公路為補充，各種運輸方式之間便捷轉換的區內城際旅客運輸網絡；完善以地鐵、城市公交、出租汽車、農村客運班線為一體的城鄉公共交通運輸網絡。

貨運方面，發揮各種交通運輸方式在貨運方面的比較優勢，基本建成一體化貨運體系，構建以沿海主要港口為核心的國際貨物運輸通道和以空港為核心的快速國際物流集疏運網絡；完善以機場、高速公路、干線鐵路及沿海、內河航運為主的國內物流網絡及區域物流配送與快遞服務網絡。

（4）建立統一的支持保障系統

“安全第一”是全社會各行各業的共識，對于交通運輸業來說尤為重要。隨著經濟的發展，安全問題更引起人們的重視，甚至成為人們選擇交通方式的關鍵因素。瓊州海峽區域交通協調發展更要關注安全保障措施，建立必要的交通安全支持保障系統。建立完整的支持保障系統需要大量的投入，各市單獨建設支持保障系統并不經濟，也難以維護。必須完善融資機制。

瓊州海峽區域要整合區域內的綜合交通保障資源，避免重復建設，形成覆蓋整個區域的支持保障體系，提高整個區域交通的應急保障和服務水平。建立覆蓋整個瓊州海峽區域的公眾出行信息服務平臺、物流公共信息平臺和運輸監控平臺以及維修救援網絡，形成運輸一體化服務保障體系。

（5）完善行政區域的協調機制

區域交通一體化與單一行政區綜合交通體系的根本差別是行政區劃分割導致整個區域交通運輸系統非最優狀態，區域交通一體化的出發點和落腳點就是要打破行政區域分割，實現整個區域交通運輸系統最優化。瓊州海峽區域要突破行政管理體制，創新和完善跨市、跨行業的溝通協調機制，從機制保障各項一體化措施能在區域交通一體化理念的指導下加以落實，從而實現在整個瓊州海峽區域內的交通系統最優狀態。

瓊州海峽主體是海口市與徐聞縣直接對接，彼此之間的行政地位并不平等，必須通過市與市之間協調解決。推進瓊州海峽交通一體化，完善溝通協調機制是最現實最有效的措施。健全區域發展的協調磋商機制，湛江市與海口市可成立常設的協調議事機構，建立日常化的協調議事程序，及時商議解決交通一體化進程中遇到的具體問題和困難。

（6）完善區域交通一體化的管理體制

區域交通一體化發展的內在動力是對交通運輸管理體制改革的客觀要求。在管理體制方面，上至國家、省級，下至市、縣等層面，建立綜合交通管理體制是對現有綜合交通管理體制的改革，需要在理順現有管理體制基礎上進行，采取“大部制”的思路，整合現有的交通管理部門，形成“一國一交”、“一省一交”、“一市一交”的管理模式，減少多頭管理、重復管理及相互扯皮現象，形成分工合理、責權匹配、科學決策、執行到位、有效監督的交通行政管理體制。

（7）編制區域交通一體化規劃

規劃是建設和管理的指導性文件。綜合交通規劃是國家經濟社會規劃體系中引領交通發展全局的具有較高戰略層次的規劃，是推動綜合運輸體系快速發展的重要前提。瓊州海峽各主體極需一個統領瓊州海峽地區交通建設和管理全局的規劃來指導。這個規劃需要各市密切配合、合力推進，要打破行政區劃的限制，充分考慮海口市與徐聞縣的對接，同時輻射湛江、文昌、澄海等地，以區域交通一體化更好地促進區域經濟一體化。

（8）統一區域交通一體化的管理制度和規范

從區域的整體利益出發，制定全區域統一的交通管理制度及標準規范，從規范制度層面上為區域交通一體化的實施提供保障。破除行政壁壘，制定適用全區域的管理法規規定，消除地方保護主義，取消歧視性規定，統一執法處罰標準，統一市場準入規定，形成統一、公開、透明的全區域運輸市場。制定統一的技術標準，方便各市在統一的技術平臺上進行交通建設、管理和銜接。

（9）樹立區域交通一體化協調發展理念

樹立區域交通一體化協調發展理念是人理層。思想是指揮行動的中樞，要樹立全區域一盤棋協調發展的觀念，加強宣傳和引導，從而在思想上自覺推進瓊州海峽交通一體化，行動上主動落實瓊州海峽交通一體化的措施。瓊州海峽交通一體化是實現該地區經濟一體化的基礎和先決條件。因此政府部門從上層決策到下層實施機構的每個層面，都要充分認識區域交通一體化對地區未來發展的重要性，要打破行政區域界限的分隔，突破本位主義思想，破除過重關注本市局部利益的思想束縛。各市要跳出本行政區劃的局限，站在全區域的角度思考問題和做出決策，以達到全區域交通資源的最優配置和效益最大化。這就要求全區域要統一的思想，同心協力推進瓊州海峽交通一體化工作，決策者要從更高、更廣的視角提出瓊州海峽交通一體化的戰略性目標和工作計劃；實施者要按區域一體化的要求采取有效措施加以落實；利益相關方要密切配合，合力推進，不以私利為唯一判斷標準，適當的讓步或妥協。

參考文獻

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