化工園區危機處理的現狀及應對策略

◎胡小麗 魏玖長

隨著化工產品需求的日益增長，我國化工產業發展不斷推進，形成了化工園區建設熱潮。截至2017年我國化工園區總數已達1185家。化工園區是化工企業的集聚地，園區內化工危險品種類多，密度大，易與自然災害產生耦合效應與“多米諾骨牌”連鎖反應，存在引發重大危機事件的現實性與可能性，從而造成巨大的財產損失、人員傷亡及環境污染等問題[1]。重大危機情境對提高化工園區應急處置效率提出了更高的要求與挑戰。一方面高產值化工產業推動著地方經濟發展，另一方面化工園區發生災難性危機會降低社會運行效率，并持續引發社會各界關注。在這種“兩難”的情況下，各級政府如何促進化工園區健康發展的問題亟待解決。今年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進城市安全發展的意見》，體現了中央政府對這一問題的重視。

現狀分析

1.時間趨勢分析

根據從國家應急管理部網站、中國化工網和《中國統計年鑒》中收集到的數據進行統計分析，結果表明，自新世紀以來，我國化工園區重大危機事故發展趨勢并未得到明顯緩和，其平均值已高達12.7件/年（見圖1）；雖然傷亡人數總體出現了微降的趨勢，但伴隨的波動性較大（方差值為9.17），呈現出高度不確定性。作為城市建設的重要部分，我國化工園區管理工作在一定程度上進入了盲區，即只注重安全生產流程中的技術優化層面問題，而忽視從制度把控層面對化工危機事故本身的易發性和可控性進行管理。

圖1 2001-2017年我國化工園區危機事故情況統計

2.區域布局分析

從我國化工園區的區域分布情況看，省級以上的大型化工園區以山東、河北和廣東等沿海省份居多，合計占比為全國總數的20%。從七大地理區域布局看（見圖2），截至2017年底，華東地區獨占鰲頭，化工園區總數高達472家，其中國家級為104家，省級及以下級別為368家；華北、華中及西北地區次之，總數分別為165家、147家和121家；西南、華南及東北地區數量較少，分別為103家、94家和83家。如此布局主要源于兩大原因：一是華東地區沿海城市多，為化工園區的建設與經營提供了地緣基礎；二是華東地區經濟發展推動了人們對化工產品需求的增長。

圖2 我國化工園區地理區域分布

由于各地的經濟基礎、應急處置水平及地緣基礎情況不同，園區的外部潛在風險不同，使得近17年來我國化工園區危機事故所造成的人員傷亡區域分布也不同（見圖3，顏色越深代表事故越嚴重）。從整體空間布局看，我國化工園區及其危機事故主要分布在西北地區與沿海地區，且東-西、南-北呈現出嚴重不均衡態勢。深入分析可以發現，化工園區與危機事故的區域分布情況不一致，即園區數量過多并非是導致危機頻頻發生的唯一決定性因素。導致我國化工園區危機事故居高不下的誘因除了內部風險驅動，即園區數量的顯著增長之外，還有外部風險驅動，即應急管理投入不到位、危機應對意識普遍薄弱等。

圖3 我國化工園區危機事故傷亡人數的地理區域分布

3.等級狀況分析

本文將我國化工園區劃分為國家級、省級和省級以下三個等級，不同等級園區所擁有的應急資源不盡相同，因此傷亡情況也出現較大差異。其中省級園區危機形勢最為嚴重，傷亡總數高達971人，事故總量高達114件，平均傷亡損失高達8.52人/單位事故；國家級化工園區次之，傷亡總數為562人，事故總量為77件，平均傷亡為7.30人/單位事故；省級以下化工園區情況較為樂觀，傷亡人數僅為60人，發生事故12件，平均傷亡為5人/單位事故。對危機事故情況最為嚴重的省級園區進行制度分析，結果發現2017年出臺的地方性安全預案平均數量是14（見表），而對這些安全預案的演練次數僅為6次；此外，跨區域合作的方案實施力度嚴重不足，僅為4次。相比于美國、日本等發達國家，我國化工園區危機預防預警方案嚴重匱乏。

表 我國省級化工園區事故預防預案情況統計

誘因分析

我國化工園區危機事故管理的著眼點主要從應急資源儲備、應急資源調度、恢復與重建三大視角，形成一個“事前-事中-事后”的循環救援體制[2]。然而，僅從事態縱向發展的演化過程著手避免化工園區重大危機損失是不全面的?！蛾P于推進城市安全發展的意見》對安全管理提出了更高的標準，這要求管理人員應當宏觀微觀兼重，整體把握化工園區基本情況，深究事故誘因，從而提高危機事故響應的針對性、適應性和可操作性。

1.宏觀視角：園區布局規劃不均衡

公共設施區位選擇理論提出公共設施的合理布局與科學配置是實現服務效率最大化的重要基礎和必要途徑。目前我國化工園區整體空間布局出現“東-西、南-北”分布不均勻狀態，且與居民區、淡水源等脆弱性環境的安全距離嚴重不足，這使得重大危機事件一旦爆發，就會迅速波及周邊。如2013年“11·22”中石化東黃輸油管線泄漏原油進入市政排水暗渠，使膠州灣遭到重度污染?；@區空間布局的失衡使得政府無法形成統一的應對體制，園區選址大多忽略了化工企業集中區域的高風險與應急能力不相匹配的問題，如東部沿海省市（包括長江三角洲、珠江三角洲、京津冀地區）大型化工園區總數占比全國70%以上，其危機事故發生率也超出西北地區及中部地區50%以上；此外，各地區經濟發展狀況與化工園區危機管理能力不相匹配也成為事故蔓延的重要原因。

2.中觀視角：跨區域應急聯動不足

化工園區危機事故具有高度的不確定性，且物質流與能量流傳遞較快，一旦發生，其發展趨勢以及受災程度是難以準確評估的。傳統應急響應體系聚焦于某一特定行政區域內的危機治理，其實施對象局限于某一特定主體，如地方性風險識別與評估、園區內應急物資儲備與配置、各省市應急隊伍建設等。然而，各種科學技術的應用及地方政策的落實都未能有效緩解化工園區危機事故所造成的嚴重后果。原因有二：一是化工園區危機事發突然，管理者無法事先對事態嚴峻程度進行準確預判，一旦應急資源調度困難，就需要各方支持，“獨立作戰”會大大削弱危機管理的效果，“8·12”天津港瑞海公司危險品倉庫特大火災爆炸事故就是一個典型的案例[3]。二是隨著區域一體化發展，區域間的融合度越來越高，任何一個地方發生突發公共事件，都很可能會波及周邊區域。目前我國化工園區區域間協作情況并不多見，化工園區跨省市之間聯動應急機制更是不足，這大大增加了應急工作的挑戰性。

3.微觀視角：園區基礎建設與經營規模不匹配

化工園區危機事故的頻繁發生可能是因其特定的地理位置、地質構造或氣候環境等“天災”誘發的，也有可能是由于經濟活動、生產活動和人際社會矛盾等“人禍”導致的，更有可能由于化工園區危險源高度集中的特殊性質與其基礎建設不相匹配而致使災難迅速蔓延，造成巨大財產損失、人員身心創傷及自然環境污染，如2005年吉林石化江北化工園區氯氣泄漏事故就是實例。基礎建設方面出現的問題包括園區內防火防電設施不健全、危險品倉儲不合理及園區內交通路網出現障礙等，此外，企業密度過高也是我國化工園區面臨的一大難題，入駐企業數量過多，一定規模的化工園區將會出現“飽和”狀態，公共應急資源將會被過度使用，這加大了危機事故發生的可能性，并使得危機應對無法得到合理保障。

4.政府監管：制度制定與政策指導不完善

政府在化工園區危機應對中，除了要參與救援現場工作，也要發揮相關政策法規對危機應對起到的引導、控制、推進和干預作用。我國政府一般通過安全預案與預案演練來建設應急預防預警機制，現階段，我國出臺了一些應急預案，但針對化工園區的安全預案寥寥可數，在此基礎上的危機應對預演練習活動更是罕見?；@區危機事故爆發性強，且災情變化迅速，各應急主體在面對化工園區危機事故時，通常出現處理經驗不足，應急指揮及救援工作不熟練等問題，從而無法及時控制災情。

政策建議

化工園區是現代工業順應資源集約化、經營國際化和效益最大化發展趨勢的產物。一方面，其有利于調整我國化工產業結構、提高產業集中度和增強產業競爭力，對資源優化、三廢治理以及行業的可持續發展具有重大作用。另一方面，化工園區內高度聚集著危險源。這些危險源種類繁多、規模巨大且儲備密集，容易引發危機事故。因此，對化工園區的安全管理顯得尤為重要。

1.合理調整園區空間布局，形成均衡發展態勢

化工園區空間布局規劃不僅是傳統意義上的土地利用規劃問題，更是一項復雜的系統性工程，這要求政府部門應當構建全面、系統、符合整體布局的實踐方案，統籌指導園區協調發展。針對化工園區危機事故頻頻發生的沿海地區而言，應當開展定量風險評價，權衡園區發展與園區應急保障之間的關系，并找到平衡點，針對性、創新性和實效性地設計沿海區域化工園區布局，實現安全、均衡發展。此外，在國家級布局規劃基礎之上，各區域化工園區的選址也應當考慮到應急救援交通是否便利、與居民區安全距離是否充足、廢料污水何去何從等問題。最后，應當增設相配套的應急平臺與應急機構，實現宏觀監測決策與調度指揮的可行性，從而將危險事故消除在萌芽之時。

2.建立區域應急救援聯動機制，保證資源共享

區域間協作有利于應急救援工作的展開，政府應構建跨區域的應急聯動機制，提高區域間的應急救援能力，這對重大危機事故的應對具有重要意義。一是堅持利益引導原則，進行區域風險普查與監控，有效激勵各區域參與主體方的積極性和主動性，增強區域協作意識及協作發展能力。二是區域聯動機制有效實行的關鍵在于區域縱向主體（省、市、縣）和橫向主體（省市之間）的融合，并以此為原則構建多方共贏與分級響應的協作網絡，如在地緣基礎上構建跨邊界互相信任和互相尊重的區域應急協作關系，并形成參與主體之間分享物質、信息、知識與應急隊伍等資源的應急救援聯動機制，做到真正意義上的“一方有難，八方相助”。三是跨區域應急協作的空間邊界劃分應根據地理位置、地方應急能力和園區危機現狀結合分析的方法進行確定，而不僅僅依據行政區域的劃分標準。在強調大區域應急資源共享的同時，應當考慮其是否具有可操作性。因此，在保證宏觀層面統一區域協作管理體系外，還應根據具體情況給予各協作區域一定自主權，做到“集權”與“授權”的結合。

3.科學指導園區建設與經營，預防安全事故發生

一是合理規劃化工園區規模大小和入駐企業數量。在化工企業陸續進入園區進行生產經營活動過程中，一方面，為充分利用園區資源，提高園區效益產出，園區管理者力圖吸引更多的企業入駐；另一方面，大量化工企業的存在，必然提高安全事故發生率。園區管理者應平衡二者之間的關系，科學制定園區的企業密度，并形成成文規定，以此對已建和籌建中的化工園區進行適當調整。二是提高入園門檻，建立重大危險源普查、申報和登記制度。三是在重大災難事故情境下，為滿足園區應急需求，除了提供必要的資金及物資支持外，還可以從應急救援隊伍建設著手推進救援工作。提高工作人員應急救援的專業水平，進一步擴大救援隊伍規模，對救援人員的質量和數量嚴格把關，增強包括公安消防隊、特種工程搶險隊和醫療救援隊在內的應急隊伍處置能力，為園區救援提供人力支持。

4.全面完善應急預案體系，推動救援長效機制

一是加強應急監督管理力度，完善化工園區安全預案薄弱環節，推動應急預案公開化和透明化，及時制定、更新和修訂安全預案，并針對各類事故風險，定時進行相關預習演練，從而提高應急救援現場管理能力，減少安全事故帶來的損失。二是注重實效，增加化工園區國家層面的危機管理戰略框架，采用國家統一監管標準和地方特色監管標準相結合的方法對應急工作進行高效指揮。三是加強輿論引導與應急宣教工作，通過制作并發放內容簡潔、通俗易懂、好記好用且實操性強的文本手冊，對化工園區內的企業及園區周邊的居民進行應急培訓工作，綜合使用電視廣播等傳統信息渠道，突出建設互聯網等新媒體宣傳平臺，對相關人員進行咨詢和疏導，從而提高各方應急管理意識，增強各方自救他救能力，進一步降低危機事故帶來的嚴重后果。

[1] 王東強，鐘志奇，文華. 城鄉統籌視角下的區域協作體制機制創新研究. 城市發展研究，2013，20（12）：45-49.

[2] 陳郁. 化工園區規劃環境風險評價方法與風險管理研究. 大連理工大學，2013.

[3] 《中國應急管理》編輯部. 天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故原因調查及防范措施. 中國應急管理，2016，（02）：44-57.