農用地整治建后管護體系解析與模式選取

王溫鑫，金曉斌，2，趙慶利，楊曉艷，項曉敏，周寅康，2

（1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210023；2.國土資源部海岸帶開發與保護重點實驗室，江蘇 南京 210023；3.國土資源部土地整治中心，北京 100035）

1 引言

新時期大規模的土地整治自1997年正式提出以來，在中央政府和管理部門的積極推動下取得了顯著成效[1，2]。 “十二五”期間，全國建成高標準農田2686.67×104hm2，補充耕地184.47×104hm2，新增糧食產能3736.8×104t，在促進耕地保護和節約集約用地、推動城鄉統籌發展和生態文明建設中發揮了重要作用[3]。隨著中國進入增長速度換檔、結構調整轉型、發展動力轉換的經濟發展新常態[4]，國土資源工作提出了新任務和新要求，土地整治事業發展也面臨新機遇與新挑戰。土地整治效益的發揮有賴于基礎工程設施的使用，但相關設施在利用階段不可避免地會發生損耗、破壞，為了實現工程的長效利用，客觀上要求采用科學有效的方法對其進行管理。由于目前土地整治制度設計和項目管理中并未明確規定相關建后管護的主體、資金和方式等，在實踐中主體不明、資金不足等問題不絕于耳[5-6]。這不僅浪費項目建設資金、閑置工程設施，也制約了區域生產潛力發揮和可持續發展[7]。

土地整治建后管護是通過整合人、財、物等資源，保持和維護整治效益發揮的管理行為，涉及工程學、經濟學、管理學等多學科。在學術研究領域，有學者從存在問題、影響因素、績效評價等方面對農用地整治建后管護進行了深入研究，研究指出主體不明晰、資金缺乏保障、公眾參與度低等是當前建后管護工作面臨的主要問題[5-10]；在管護績效方面，基于價值增值鏈[7]、多級利益主體[8]等視角，采用遞級突變[8-9]等模型構建效率測度指標體系；在分析不同管護模式績效存在顯著地區差異的同時[8-9]，指出社會條件（政府管理保障、農業產業化潛力等）和經濟條件（投入保障、管護成本、交易費用等）是績效的主要影響因素[9-10]。國外由于農業發展水平以及產權狀況的差異，相關研究多從公共參與視角研究農業基礎設施建后的管理與運行，對行業用水協會的可行性[11]與可持續性[12]進行分析，提出參與式管理是有效解決公共產品管護的可行模式[11-13]。

綜合而言，相關研究主要針對建后管護的影響因素識別、績效評價、模式創新等方面，而對建后管護影響因素及其模式之間的內在關聯機制鮮有涉及，建后管護的系統性分析有待進一步深入。本文擬圍繞農用地整治建后管護的內涵構建其體系，分析體系中關鍵要素及其狀態、行為特征、動機偏好及作用傳導機制，在此基礎上歸納不同建后管護模式特征，建立管護模式適用性評價體系，并結合具體案例進行分析，以期為地方農用地整治建后管護模式的選取提供參考。

2 建后管護的內涵、要素與模式

2.1 農用地整治項目建后管護內涵

土地整治制度建立之初，國土管理部門對后期管護的目標、原則、資金來源等相關內容做出原則性要求，有“責、權、利相統一”、“誰受益、誰管護”、“政府主導、群眾參與”等原則。但由于缺乏明確的管護主體、清晰的權責劃分和有效的資金保障，多數地區在具體操作中采用建后移交模式，即項目竣工驗收后將所建工程移交所在地政府（一般為鄉鎮）或專項設施的管理部門（如水利局（站）等）。近年來，部分地區依據實際情況細化了管理規定，提出管護主體的確定細則（如湖北省提出依據受益范圍劃分主體等）、對象要求（如山東省提出農田水利、田間道路、農業基礎設施等為管護對象）與資金補貼（如海南、山西等省提出多方資金管理）等內容，為建后管護提供了有益經驗。與土地整治相關的公共設施管理領域，新的管護思想也不斷涌現，例如堅持“分級養護、分類施策”原則、實行“以獎代補”與引入市場機制等方法、建立監督考核制度與細化監控體系等。

農用地整治作為一項政府主導的涉農公益性投資建設活動，具有工程類型復雜、工程等級較低、實施風險多元、投資回報周期長、績效顯化滯后等特點，且公共物品屬性顯著。結合農用地整治項目特征與相關政策要求，本文將農用地整治建后管護界定為：在項目竣工驗收后，圍繞工程長效使用和土地持續利用總體目標，通過創造有利管護環境，包括組織人力、物力、財力等要素，采用巡查、溝通、保養、維修等手段，以實現設計功能、發揮持續效益為目的，實現管理、調控項目區工程設施、土地權屬和農戶生產關系等客體的管理實踐活動。同時，應結合“土地關愛”理念[14]，在維護工程設施和協調農戶矛盾的基礎上，以工程建設為平臺，建后管護為保障，改善自然資源管理的實踐，實現保障、協同區域發展的高層次管護。

2.2 農用地整治項目建后管護要素解析

農用地整治是一個多元、復雜的耦合系統，其項目全生命周期包括前期準備（立項選址、規劃設計）、工程建設（工程實施、竣工驗收）和建后管護（工程管護、土地利用）三個階段。前期準備和工程建設是整治目標實現的載體，規劃設計疏漏、工程質量缺陷、產權矛盾沖突等問題會在管護利用階段顯化，后續管護工作的有效開展有賴于項目前期質量控制與后期人力、物力、財力的投入，是確保預期效益持續發揮的關鍵。在實踐中應以管護對象為內容，管護目標為主線，管護模式為支撐，管護標準為約束，構建資金、技術、人員等多要素保障下的綜合管護體系，實現整治效益最大化。

識別建后管護系統要素是分析要素作用機制的前提。從各階段的目標—問題出發，制約性因素包括參與者自身局限性、對象質量欠佳、政策缺位、制度缺失、資金供給失效及管護方式不當等，這些特征可歸納為農用地整治建后管護的系統要素，即管護主體、管護客體與管護環境[15-16]（圖1）。

（1）管護主體。管護主體即建后管護的實踐者。按照權利特征，可分為產權、監督、運行和管護主體。其中產權主體是指擁有項目設施產權的主體，通常于工程權屬移交步驟確認；運行主體是使用項目設施進行生產活動的主體；管護主體是確保運行主體項目運行順利，承擔看護、維修等責任的主體；監督主體是對產權、運行和管護等主體進行監督、激勵和制約的一方，確保產權主體合理使用權利、運行主體有效運營項目設施、管護主體切實開展管護工作。按照組織形式，管護主體又可分為政府、基層組織、專業管護機構與農戶等主體。

（2）管護客體。管護客體是通過建后管護工作所期望解決的問題對象，包括整治工程和土地利用管理。整治工程方面，有資料檔案管理和實體工程管護。前者是對項目立項、建設和管護等資料的收集、保存及更新，后者是對土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持和農田輸配電等工程設施的巡查、保養、維修等。土地利用管理是對項目區的土地使用與耕地質量提升管理，是以預期土地利用結構、土地利用效率為目標開展的田塊權屬調整、耕地地力培育、農用地用途監督、利用方式指導、建設效益監督與評價等管理活動。

（3）管護環境。管護環境是指影響建后管護的外部條件集合，主要有自然、經濟、政治、文化及操作等環境。自然環境即農業耕作條件；經濟環境不僅是區域經濟發展條件，也包括管護經費的來源、分配和監督等制度；政治環境即決策者重視程度與政策支持力度；文化環境即項目區內農戶文化程度及政府宣傳力度等；操作環境即具體管護工作中所采用的人員安排、資金使用、設備運行等方法。

在建后管護體系內，要素間通過信息交流與物質交換實現系統的均衡。政府、基層組織、農戶等主體對外界綜合環境進行判斷，分析制約項目效益的原因，提出改進方法并付諸行動，通過制定制度、完善標準、培育隊伍等手段，不斷為客體營造有利環境，實現對客體的約束、監督與激勵；客體發揮的經濟、社會、生態效益及其風險等通過影響環境進而反饋給主體相關信息，影響主體的決策與行動。綜上所述，主體通過創造環境，支持或束縛客體，客體的反應也通過環境的反饋影響主體的決策。因此，從要素角度出發，建后管護的效益取決于主體、客體與環境間的有效傳導，即主體積極度、客體配合度與環境支持度。

圖1 農用地整治建后管護要素—體系圖Fig.1 Factors-system of the ex-post management and maintenance of rural land consolidation

2.3 農用地整治項目建后管護模式集成

建后管護模式是管護要素的排列與組合，是以管護主體為基本特征、要素集合為組合方式、效益發揮為主要目的的管護方法，具體表現為管護主體、內容、資金、方式等為特征的管護要素集合形式。按照各模式管護主體的基本特征，可分為政府管護模式、集體管護模式和個體管護模式。政府管護模式有基層政府與分部門管護模式；集體管護模式有村集體、農業協會與專業機構管護模式；個體管護模式即為受益農戶管護模式（圖2）。

（1）政府管護模式。基層政府與分部門管護模式均為政府主導的管護模式。基層政府管護模式是政府統籌人員調配、財政撥款、監督實施、效益評價等工作；分部門管護模式是在基層政府管護模式的基礎上，地方行業管理部門分工管理不同類型的工程設施，專業性和責任明確性相較于基層政府管護模式有所提高。政府管護模式由于主體的公信力高，管護工作具有執行力強、資金來源穩定等特征，適用于客體情況復雜（工程設施結構復雜、管護制度不健全等情況）、經濟條件較差等地區，同時也是在其他管護模式不適用的情況下，必須采用的管護模式。但此模式也受制于基層政府財力、決策者能力等不可避免的因素，且由于是政府主導行為，也易出現公共物品困境。

（2）集體管護模式。集體管護模式是基層群眾發揮自治精神實現管理目的的管護模式。村集體管護模式是由有一定經濟實力，組織能力的村委會帶頭組織群眾開展日常管護工作。資金來源為財政補貼與集體集資等。此模式的優勢在于參與者可根據實際需求更好地開展相應工作，但也易受制于農戶意愿、經濟實力、技術能力等因素。村民管護需求強烈，村集體經濟和管理能力較強的地區適用于該模式；農業協會管護模式是以農業協會為領導，成員對工程使用、經費管理及激勵處罰等制度達成共識，實現對工程和生產關系管理的模式，資金來源為政府補貼與會員自籌。此模式理順了各主體的責權利關系，提高了參與者積極性，且農業協會主要是由村集體組織，因此對于村集體的管理能力、知識水平等有較高要求，工程結構簡單、村委會管理能力強的地區適用于該模式；專業機構管護模式是專業管護機構接受委托，提供專業化的管理、維修、看護等管護服務的模式。資金來源為財政補貼與集體集資。此模式引入市場化的方法增加了效率與效益，但其適用條件也較苛刻，一般適合土地整治效益較高的項目區，市場的發展水平和資金的良好運轉是該模式運行的主要條件。

（3）個體管護模式。個體管護模式是項目區的農戶基于自身需求，對耕作單元內或附近的工程設施進行管護，但受制于知識水平與技術能力，無法實現難度較高的維修工作。該模式的主體是小規模經營農戶，管護工作僅限于自身耕作時的日常管理與維修，這種管護行為具有較大局限性，且專業化程度較低，不適合技術水平較高的管護工作。工程類型簡單、工程等級較低、權屬明晰的情況下可優先考慮此模式。

上述模式都有其適用特征與不足之處，應根據不同區域、不同項目特征選取適用的管護模式。從區域特點來看，經濟發展較好的地區市場機制較健全，可優先考慮發揮市場對于資源的配置作用，引進專業機構管護模式；勞動力充足、農戶文化程度較高的地區可選取農業協會管護模式；糧食主產區由于農業設施保障要求較高，受益農戶管護等模式受制于技術水平、專業能力而面臨限制。從項目區特點來看，工程類型較復雜的項目區，可選取資金保障程度與決策執行力較高的基層政府管護模式或專業性較強的分部門管護模式。

圖2 農用地整治建后管護要素—模式圖Fig.2 Factors-modes of the ex-post management and maintenance of rural land consolidation

3 案例分析

3.1 研究區概況

本文選取江蘇省常州市新北區的某高標準基本農田建設項目作為分析對象。項目區屬平原圩區，地勢平坦，平均高程5.5—6.5 m；土壤類型主要為烏棚土，有機質含量3%，肥力較高；氣候類型屬中亞熱帶北緣和北亞熱帶南緣的過渡地帶，氣候溫暖、雨水充沛，無霜期長，日照充足；農業生產有較大的適應性，屬于糧食主產區，宜于稻、麥、油菜等作物的高產。整治前農業生產以水稻、小麥等糧食作物為主，少量種植蔬菜、水果等經濟作物；區內從事農業生產的人口比例約為40%，其他居民多在附近企業工作或從事自主經營等非農活動；2014年農民人均年純收入約15300元。

項目建設規模637.81 hm2，總投資3927.78×104元（其中工程施工費3042.24×104元），共建設泵站18座、斗渠23條（9.33 km）、農渠123條（26.64 km）、斗溝2條（0.57 km）、農溝31條（5.86 km）、渡槽6座、防洪閘4座、田間道28條（22.21 km）、機耕橋11座等設施。項目實施主要效益如下：（1）通過整治，建設后工程設計使用年限15年，平均耕地質量提高1個利用等，形成高標準基本農田513.25 hm2；（2）通過填埋、規整廢棄溝渠與閑置坑塘，實現新增耕地6.29 hm2；（3）提高灌溉與排水能力，增強農田抗災能力，新增灌溉面積71.99 hm2，改善灌溉面積423.43 hm2；（4）以鄉村公路為主導的交通網絡進一步健全，適于規模經營的優質耕地比例顯著提升。

表1 農用地整治建后管護模式適用性評價體系Tab.1 Applicability evaluation system of the modes of the ex-postl management and maintenance of rural land consolidation

3.2 評價方法與指標體系構建

3.2.1 突變級數評價法適用性分析

突變理論是法國數學家R.Thom創立的研究由一種穩定性態到另一穩定性態躍進的系統或過程，用于描述和預測由于系統狀態變化的聯系性發生中斷而產生的質變[17-18]。突變級數評價法基于此理論，通過對系統評價的總目標進行多層次矛盾分解，利用突變理論與模糊數學相結合產生的突變模糊隸屬函數，進行綜合量化運算。該方法可淡化指標權重，減少人為主觀性，評價結果較為科學，從而可有效解決多準則決策問題，被廣泛應用于狀態評價和趨勢分析[19-20]。

農用地整治建后管護作為復雜、多元的大系統，是集資源、工程與行政管理等特征的綜合體，其效益的產生受諸多因素影響，要素間協同作用被放大，從信息傳遞到行動采取再到效益反饋的過程符合一般穩定到不穩定再趨于穩定的動態有機體特征。因此引入突變級數評價法分析農用地整治建后管護體系，提高權重的客觀性與評價結果的科學性。3.2.2 指標體系構建

為明確不同建后管護模式在不同項目區的適用性，結合模式特征與項目區實際情況，綜合考慮資源、社會、經濟等多方面條件，堅持科學性、代表性和可操作性[21]等原則，將不同管護模式的效益優選作為目標層，各模式的特征因素作為準則層，綜合前文所述的管護主體、管護客體與管護環境三大要素，從相應區域條件（環境）、工程條件（客體）、參與者條件（主體）3方面構建評價體系。依據級數突變評價法，各分指標數量不宜超過4個，指標間依重要程度排列，建立農用地整治建后管護模式適用性評價體系（表1）。

表2 農用地整治建后管護模式適用性評價指標分值表Tab.2 The scores of the modes of the ex-post management and maintenance of rural land consolidation in applicability evaluation

表3 突變類型與歸一公式表Tab.3 The types of the catastrophe and the normalized formula

表4 農用地整治建后管護模式適用性評價結果Tab.4 The results of the applicability evaluation of the ex-post management and maintenance of rural land consolidation

3.3 模式選取

根據項目區實際情況，通過設計調查問卷，采用電子郵件形式咨詢省內15位專家，對各評價指標下的建后管護模式進行打分，得到評價結果（表2）。

突變模型（表3）中狀態變量（系統的行為狀態）即指標體系的準則層（工程條件、參與者條件、區域條件），控制變量即各分指標，控制變量是影響狀態變量的因素。各狀態變量中控制變量的個數，即分指標維數依次為2、3、4，與各突變種類控制變量維數相對應，因此3個狀態變量分別采用尖點突變、燕尾突變和蝴蝶突變系統模型。

fx表示一個系統的一個狀態變量的勢函數，狀態變量x的系數a、b、c、d表示該狀態變量的控制變量（按重要程度由大到小排列）。通過對勢函數求取一階、二階導數，聯立方程組得出歸一公式，即多目標評價決策的基本運算公式。依據指標間的互補原則[19]，計算各模式的指標得分和綜合得分（表4）。

綜合評價結果顯示，研究區內專業機構管護模式得分最高。結合實際，常州市農業產業化水平位列江蘇省前列，農業發展模式較成熟，政府重視程度較高，且區位優越，經濟較為發達，常州市新區管委會享有相當于省轄市一級的經濟管理權限，寬松的政策環境和高效的管理體制對于引進社會資本進行建后管護具有較大優勢。此外，該工程類型復雜、數量較多、部分工程等級較高，專業機構管護模式能夠提供專業的管護服務與有利的技術保障。同時得分較高的農業協會與分部門管護模式也具較強可行性。項目所在區現已成立區農業企業協會、鎮農業協會，協會的管理制度與運行模式較成熟，在此基礎上引入協會管護模式進行農用地整治建后管護，人員、資金、責任等分配較其他地區有明顯優勢。此外，該項目區行業管理部門之間聯系緊密，也為分部門管護模式的運行提供了較強可能性。

4 結論與討論

本文基于農用地整治全生命周期過程分析，建立農用地整治建后管護體系框架。在此基礎上分析各管護模式及其適用特征，并依據要素特征建立建后管護模式適用性評價指標體系，引入級數突變模型實現對案例區適用模式的定性評價，主要結論如下：

（1）農用地整治建后管護是整合人力、財力、物力等要素對土地資源、工程設施和土地利用的綜合管理，是調整土地資源管理方式與途徑的新實踐。未來應實現改善自然資源管理、保障、協同區域發展的高層次管護。

（2）基于農用地整治全生命周期視角，構建農用地整治階段—價值目標—現實差距—特征提取的建后管護體系框架，在此基礎上識別出管護主體、管護客體與管護環境三大要素。管護主體按權利內容，可分為產權主體、監督主體、運行主體和管護主體，按組織形式，可分為政府、基層組織、專業管護機構與農戶等；管護客體包括整治工程和土地利用兩方面；管護環境有自然環境、經濟環境、政治環境、文化環境與具體操作環境等。

（3）建后管護模式是具體要素的提煉與組合。現有管護模式主要有基層政府管護模式、分部門管護模式、村集體管護模式、農業協會管護模式、專業機構管護模式和受益農戶管護模式等，各模式的適用條件不同。結合管護主體、管護客體與管護環境的要素特征，可從區域條件、工程條件、參與者條件等方面建立模式適用評價體系，并選取常州市某高標準基本農田建設項目作為案例，引入級數突變模型計算隸屬函數，實現對項目區管護模式的定量優選。評價結果與項目區實際情況基本吻合，驗證了要素體系與評價體系定性分析的有效性。

農用地整治建后管護機制是一個復雜、多元的大系統，本文對系統內要素的影響機理僅做出定性分析，具體影響的方向、程度等未做深入研究；同時，建后管護適用性評價體系僅提出一般性分析框架，具體地區應用管護模式的差異，有待后續研究的進一步深入。

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