解構中國能源體制

范必

經過近40年的改革，我國大部分商品已經實現了供求平衡或供大于求，但能源仍然是供給約束嚴重的領域。突出表現為，價格既不反映電力、油氣的供求關系，也不能有效發揮調節供求的作用。能源消費者對能源產品缺少選擇權。打破能源供給約束與我國供給側結構性改革的總體思路一致，根本途徑是深化改革。

中國的能源體制問題

一次能源大都直接來自自然界。煤炭、油氣、河流等都屬于國家所有。在計劃經濟時代，國家要求國有企業提供能源產品，對企業下達的任務和考核指標也主要集中在產量上。在市場化、全球化條件下，能源可以依靠市場機制自由交易、全球配置。國家作為能源資源的管理者，組織生產其實已不再是主要任務，經營能源資源并獲取較高的財務回報應當成為更重要的使命。遺憾的是，目前能源資源管理部門對此還沒有足夠的意識，更沒有相應的制度安排。

就油氣而言，大部分油氣資源國在礦權出讓時，會采用“競爭性出讓”的方式，并與開采企業簽訂分成合同或服務合同，以盡可能多地拿到油氣收益。我國國有油氣企業以“申請在先”的方式獲得礦權，企業上市后這些資產又變為股東資產。國有油氣企業除正常繳稅外，無論是在體現股東回報的國有資本預算收入，還是體現礦租的礦業權使用費方面，上繳的數量都非常之低，在整個財政預算中幾乎可以忽略不計。國家與企業對資源收益的分成更是無從談起。

河流的水電開發權也是由水電開發企業先占先得，一旦獲得便永久使用。水電可變成本幾乎為零，還本付息后企業可以長期獲得超額利潤。

煤炭資源的出讓情況類似。在煤炭開采中，盡管煤炭資源稅已經從價計征，但錯過了國家收益與價格、產量掛鉤的最佳時機。憲法雖然規定礦產資源、水利資源屬全民所有，但在油氣、煤炭、水利開發的價值鏈中，大部分收益留給了企業和個人，沒有體現資源的全民屬性。

在礦業權設置方面，我國仍沿用計劃經濟時期的辦法，按生產環節設置了探礦權、采礦權，使礦業權既有用益物權的特征，又有行政許可的特征，增加了政府部門在礦權處置上的自由裁量權和尋租空間（典型的如煤炭資源出讓）。對于油氣等開放度較低的領域，現行礦權設置方式提高了各類市場主體進入的難度，不利于市場化改革。

另外，能源行業所有制結構單一，主要以國有經濟為主。傳統國有企業的弊端，如，大而全、小而全，“吃大鍋飯”，“三產”“多經”，高投入、低效率，企業辦社會等問題，在煤炭、電力、油氣等行業普遍存在。由于國有企業的公司法人治理結構、職業經理人制度不健全，能源企業自我發展、自我約束機制普遍不完善。

推進能源“鏈式改革”

打破能源供給約束，需要全面推進能源市場化改革。改革思路可以概括為：“一條主線、兩個鏈條、三個維度。”即能源體制改革以堅持市場化改革方向為主線，重點解決煤、電、運和油氣兩個產業鏈條上的矛盾，從企業、市場、政府三個維度出發，進行全方位的改革。

堅持市場化改革方向。能源同其他商品一樣，可以由資源的稀缺性和供求關系決定價格。改革的方向既不是計劃體制，也不是雙重體制，而是在社會主義條件下，使市場在資源配置中起決定性作用的、單一的市場經濟體制。同時，應重新審視能源領域中政府的職能定位，大幅度減少直接干預，使政府從市場參與者轉變為市場的監管者，從而更好發揮其職能作用。

推進“鏈式改革”。煤電矛盾、油氣價格機制失靈等問題，根源在于，“煤、運、電”和油氣“礦權出讓—勘探—國內開采（或進口）—流通—網輸”是計劃與市場相交織的不完全市場產業鏈。孤立地對某一個環節進行改革都不可能從根本上解決問題，需要進行全產業鏈市場化改革。如，煤、電、運產業鏈改革，涉及電力體制改革和鐵路運力體制改革；油氣產業鏈改革涉及礦權改革、流通體制改革、管網改革等。因此，能源領域的改革是貫穿能源產品上下游的“鏈式改革”，而不是條塊分割體制下的“點式改革”。完成這兩個鏈條的體制改革，就完成了能源市場化改革的主要任務。

在具體的改革措施上，可以考慮從以下三個維度展開。

一是企業層面。對能源國有企業實行政企分開、主輔分離、網運分開改革。國家對國有企業的管理要從管人、管事、管資產轉變為管資本為主，把上繳股東回報即國有資本預算的多少作為考核能源投資成效的主要指標。

二是市場層面。全面放開能源市場準入，允許各類投資主體進入各個能源領域，對民營投資、外商投資無歧視開放。在能源上游放開礦權市場，從“申請在先”改為“競爭性出讓”。同時，松綁勘查資質管理，允許各類市場主體進行勘探開采。提高礦權持有成本，占而不采、圈而不采的企業，必須吐出占有的礦區。取消原油進口、批發、零售等流通環節的特許經營權。放開能源價格，取消國家對能源產量、價格的直接干預。對能源網絡型壟斷行業實行“網運分開、放開競爭性業務”的改革，形成能源供給和能源消費之間多買多賣的市場格局。

三是政府層面。進一步簡政放權，簡化投資項目審批報建程序，保障各類投資主體公平進入能源領域上中下游。深化能源財稅體制改革，使財稅體制體現國家的資源所有者權益。如在油氣領域，可以考慮：構建由礦業權使用費、價款、權益金組成的油氣資源稅費體系；在中央與地方間合理分配能源資源收益；提高油氣國有企業上繳國有資本經營預算的比例，建立石油基金等。同時，加強對網絡型壟斷行業的監管，主要監管網絡運營成本、收益及是否向第三方無歧視開放。

（本文節選自《中國能源市場化改革》一書，內容略有刪減，標題為編輯所加。）