政府購買公共體育服務政策的執行

朱江華，吳 瓊

(1.東華大學體育部，上海 200051；2.東華大學人文學院，上海 200051)

在全民健身上升為國家戰略和《“健康中國2030”規劃綱要》出臺的背景下，民眾健身熱情空前高漲，公共體育需求激增。為滿足民眾日益增長的公共體育需求，政府引入市場機制，向社會力量購買公共體育服務。2016年國家體育總局頒發《體育發展“十三五”規劃》，指出“進一步健全政府購買體育服務體制機制，完善資金保障、監督管理、績效評價等配套政策，制定政府購買體育服務指導性目錄”[1]。購買公共體育服務已成為政府創新體育管理方式的一項重要探索，得到國家大力支持和實踐。一般來說，政策效果受制于眾多因素，而作為政策預期與政策結果的中間能動環節——政策執行，則是影響政策效果的主要因素。政府購買公共體育服務各項政策能否落地發揮實效，受制于能否高效執行配套政策。本文正是在全面深化體育改革背景下，結合史密斯模型，分析制約政府購買公共體育服務政策執行的因素，通過構建一套科學高效的政策執行機制，致力于全面提高政府購買公共體育服務政策執行效率和執行效果。

1 政府購買公共體育服務政策執行的影響因素

美國政治學家托馬斯·史密斯(Thomas B.Smith)率先開展政策執行影響因素研究，并在《政策執行過程》一文中，提出影響政策執行的主要變量有四個，即理想化政策、執行機構、目標群體和環境因素[2]，理論界稱其為“史密斯模型”。史密斯認為這四個變量不是孤立的，而是通過相互協調配合，共同作用于政策執行過程。

下面就結合史密斯模型，具體分析這四個變量及其相互作用機制對政府購買公共體育服務政策執行的影響。影響政府購買公共體育服務政策執行的四個變量構成六組對應關系，形成一個閉環結構。其中，理想化的政府購買公共體育服務政策是指合理、可行，適應社會現實需要的政策方案，它是政策執行的基礎。需要強調的是，理想化的政府購買公共體育服務政策需要根據社會環境的變化不斷進行調整和完善。政府購買公共體育服務政策執行機構是指落實政府購買公共體育服務政策的各級政府和體育管理部門，它是政策的執行主體。政府購買公共體育服務政策目標群體主要包括：民眾、承接政府轉移公共體育服務業務的各類社會力量，它們是政策執行的受眾和作用對象。政府購買公共體育服務政策執行的環境因素主要指我國當前的政治、經濟、文化發展大環境等，它是政策執行的外部條件[2]。

依據史密斯模型，本研究將影響政府購買公共體育服務政策執行的主要因素歸結為：理想化政策、執行機構、民眾、承接主體和政策環境。通過研究這五個變量及其相互關系對政府購買公共體育服務政策執行的影響，及時發現政策執行過程中存在的問題，提出針對性解決策略，不斷提高政策執行效率、降低公共行政成本，滿足民眾日益增長的公共體育服務訴求。

2 政府購買公共體育服務政策執行現狀分析

2.1 政府購買公共體育服務政策不完善

我國政府購買公共體育服務實踐始于21世紀初，目前仍處于探索期，相配套的制度建設尚不全面。通過梳理21世紀以來與政府購買公共體育服務相關的政策法規發現，雖然我國體育方面的政策文件日漸完善，如《中華人民共和國采購法》《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》等法律文件為政府購買公共服務奠定了制度基礎，但制定的符合公共體育服務特征的專門的政府購買公共體育服務政策則相對匱乏。且體育方面的政策文件主要是各部委的部門規章、規范性文件和通知等，由國家立法機關頒布的公共體育服務政策很少。此外，現有的公共體育政策，如《中華人民共和國體育法》《政府購買服務管理辦法(暫行)》等文件主要對政府購買活動進行原則性規定，對政府購買公共體育服務的資金保障、評估手段、監督方法、獎懲措施、糾紛處理等缺乏詳細可量化的實施細則規定，相關政策法規也未對體育社會組織的角色進行準確定位，各省市在政策執行過程中執行標準不一，易出現在A省合法的體育社會組織到B省不合法。不完善的政策體系嚴重影響了政府購買公共體育服務實踐的全面開展。

2.2 執行機構政策執行能力不足

執行機構是政策得以貫徹落實的施動者。我國政府購買公共體育服務工作起步晚，執行機構在執行政府購買公共體育服務政策過程中存在著理論基礎不牢固、購買經驗不豐富、工作方法不靈活等問題，對執行過程中出現的一些具體問題和狀況難以作出及時準確的反應，也未能依據不同的公共體育服務內容選擇不同的購買方法、購買對象和購買模式。此外，部分執行人員的政治素質也影響政策執行效果。根據詹姆斯·布坎南(James M.Buchanan)的“公共選擇理論”，政治領域中的人也是追求個人利益最大化的“經濟人”。政府向社會力量購買公共體育服務，必然會減少對體育部門的依賴，隨之而來的體育管理部門合并、體育系統人員配備減少、編制等隱性福利的消失都會使體育部門利益受損，一些政治立場不堅定的工作人員出于個人偏好和個人利益考慮，在執行公共體育服務政策過程中易出現“選擇性執行”“象征性執行”等不良行為，嚴重影響執行效果。如：2016年國務院印發的《“健康中國2030”規劃綱要》第六章指出,“要提高全民身體素質,完善全民健身服務體系，廣泛開展全民健身運動”[3]。但一些地方政府在執行這一政策文件時，出于政績考慮，傾向于組織和舉辦大型群眾體育活動，并在各大媒體上進行報道，而對一些小型群眾體育活動卻鮮為報道。

2.3 民眾參與意識和參與能力不強

民眾作為政策執行的目標群體之一，是政府購買公共體育服務的受益對象，其對政府購買公共體育服務政策執行狀況最具發言權。隨著受教育水平的提高和權利意識的覺醒，民眾能在一定程度上維護自己參加體育運動的權利。但政府購買公共體育服務政策推進過程中，仍存在一些不理想現象。民眾參與公共體育服務政策執行的意識不強，主要表現為兩種心態：一是“事不關己，高高掛起”思想，認為公共體育服務政策執行與否、效果好壞與自己無關，只有當自己切身利益受到侵犯時，才有可能采取干預措施；二是“悲天憫人”思想，認為個人作用微乎其微，參不參與公共體育服務政策執行都不會對政策結果產生任何實質性變化。這主要是因為我國缺乏法治傳統，公眾參與政策執行缺乏法律保障，且長期受“官本位”和“人治”思想影響，加之參與渠道不通暢，導致民眾參與意識薄弱。此外，公民參與公共體育服務政策執行的能力有待加強，基層民眾受個人認知水平限制，對政府購買公共體育服務的內容、方法、程序和價值等理解不深，難以準確洞悉政策執行過程中存在的問題，也無法提出科學可行的政策改進方案。實際上，公民參與公共體育服務政策執行的意識和能力是影響政策效果的重要因素，應當引起重視。

2.4 承接主體的承接能力和服務意識有待加強

為滿足民眾多層次、多樣化的公共體育服務需求，國家變單一的公共體育服務供給模式為多元供給模式，承接主體的地位日益凸顯出來，但受主客觀因素的限制，一些承接主體的承接能力和服務意識仍有欠缺。我國社會組織發展尚不完善，其社會公信力和影響力明顯弱于政府，且受資金投入和政府強制力影響，一些承接主體具有強行政依附性，往往被動執行政府購買公共體育服務政策，難以主動采取措施發現并改進其在承接公共體育服務業務過程中的不足。并且承接主體提供的公共體育服務具有“公共性”和“公益性”，不同于完全市場競爭下的“商品”，利潤空間有限，為了生存下去，獲得政府的資金和政策扶持，承接主體存在“親政府，遠民眾”的價值取向，難以以中立的地位滿足民眾多樣的公共體育訴求。此外，法律政策對承接主體的規定缺乏量化性，對承接主體的考核方式、獎懲方式和力度等規定尚不明晰，導致一些承接主體存在“投機”心理，忽視服務意識和能力，在自身能力欠缺的情況下，出于高額利潤的刺激，仍參與競投標，甚至會采用一些非常規手段獲得承接資格。一旦能力欠缺的承接主體中標，其提供的公共體育服務質量不過關，無疑會導致政府購買公共體育服務政策效益受損。

2.5 政府購買公共體育服務財政投入結構和區域資源配置不合理

2015年，國務院在《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》中明確指出，“把政府向社會力量購買公共文化服務所需資金列入財政預算，從部門預算經費或經批準的專項資金等既有預算中統籌安排。逐步加大現有財政資金向社會力量購買公共文化服務的投入力度”[4]。但長期受“舉國體制”和“唯金牌論”思想的影響，國家和各地體育局把體育投入經費主要放在競技體育領域，使得真正用于購買公共體育服務的財政資金有限。以江蘇省部分城市為例(見表1)，2016年，江蘇省地方政府均設置一定的財政資金用于購買公共體育服務項目，但公共體育服務購買金額占各市政府文化體育與財政支出預算比例較低，其中，蘇州市占比3.67 %，常州市政府占比1.5 %，泰州市政府占比1.7 %，財政投入結構有待優化。此外，我國政府購買公共體育服務區域差異明顯。公共體育服務供給水平很大程度上受制于地區經濟發展狀況，我國東、中、西部經濟發展差距較大，公共體育資源配置存在明顯的不均衡性。以體育場地分布為例(見表2)，體育場地的數量和面積東部地區明顯高于中、西部和東北地區，體育資源分配地區差異明顯。我國政府需要切實采取措施，優化公共體育服務資源配置結構。

表1 2016年三市政府購買公共體育服務金額與市文化體育與傳媒支出預算表

資料來源：根據地方體育局網站資料整理

表2 東、中、西部和東北地區體育場地分布情況

資料來源：第六次全國體育場地普查數據公報

3 優化政府購買公共體育服務政策執行的策略

3.1 完善政策制定體系，促進政策合理化

理想化的政府購買公共體育服務政策是政策執行的基礎。切實推進我國政府購買公共體育服務工作進程，必須從完善政策法規入手。當前我們應該做好以下幾方面工作：一是建立健全政府購買公共體育服務方面的法律法規。我們可以借鑒西方國家立法先行的管理經驗，通過頒布政策法規，對政府購買公共體育服務的購買主體、內容、程序、方式、承接主體、監督和評估方式等做出明確規定，并將一些重要的政府購買公共體育服務政策文件，通過立法機關，以立法的形式確定下來。二是增強政策的可操作性。不斷量化政府購買公共體育服務法律條文和執行標準等，明確政府購買公共體育服務的具體流程、承接主體的具體測評方式、績效考核評價具體指標、違反政策的具體懲罰措施等，使執行機關在執行政策過程中有章可循、有法可依。三是保障政策的適用性和動態性。社會環境處在不斷變化之中，制定出來的政府購買公共體育服務政策需要依據各省市的公共體育服務資金儲備、公共體育服務需求、體育社會組織發展程度等進行及時調整。

3.2 采用綜合多元手段，提升執行機構政策執行能力

政策執行機構的組織結構、工作人員的素質和能力對政府購買公共體育服務實踐的高效開展意義重大。為此，需要采用多元手段，提高執行機構政策執行能力和效率。首先，做好思想政治教育工作。定期開展思政課學習，舉辦優秀人員事跡報告會等，不斷增強工作人員的服務意識、責任意識和政治素養，使其在執行政府購買公共體育服務政策過程中始終以集體利益為重，以滿足民眾公共體育服務訴求為出發點和落腳點。其次，進一步落實責任追究制度。將政府購買公共體育服務責任落實到部門、個人，并由專人負責對政府購買公共體育服務工作各個環節進行嚴格把關，包括調研政府購買公共體育服務政策執行可行性、選擇和審查承接主體的資質和能力、監督和評估政府購買公共體育服務政策執行情況等，發現問題及時上報，力爭在最短時間內研討出最佳解決方案。再次，加強培訓學習工作。可以有計劃地選派一些專家、工作人員等到英美國等政府購買公共體育服務業務成熟的國家進行交流學習，借鑒國外先進經驗，提高業務人員見識和業務能力；舉辦業務分享交流會，邀請國內政府購買公共體育服務工作比較成功的代表省市(如常州市)分享經驗，并針對工作中出現的具體問題和困境，大家積極探討，提高問題應對能力。最后，不斷優化工作人員的工作方法，培養工作人員根據公共體育服務內容選擇差異化購買方式的能力，如：大型體育場館的公共體育服務設施采用公私合作的購買方式，體育技能培訓采用憑單制，等。

3.3 加強宣傳教育引導，增強民眾參與意識和參與能力

滿足民眾多樣的公共體育服務需求是政府購買公共體育服務政策執行的出發點和落腳點。為此，需要采取措施，保障并提高民眾參與政府購買公共體育服務的意識和能力。首先，做好信息公開工作。各級政府要抓好政府信息門戶網站、廣播電視和社區專欄等多媒體渠道，及時、準確公開政府購買公共體育服務政策相關內容，包括政策條文、政策關鍵點解讀和政策制定流程等，保障廣大群眾對政府購買公共體育服務相關工作的知情權、參與權和監督權。其次，做好民眾技能提升工作。各級政府應主動向民眾介紹政府購買公共體育服務的內涵、內容和分類等，借助網絡平臺或專題宣講會等，增進民眾對政府購買公共體育服務的理解，切實提高民眾參與政府購買公共體育服務的能力。最后，做好信息監督反饋工作。應不斷完善監督制度和信息反饋制度建設，拓寬民眾監督政策執行的渠道，準確無誤地對民眾提出的公共體育服務改進建議進行反饋，促使政府部門和承接主體不斷改進公共體育服務工作。

3.4 加快扶持建設培育，提高承接主體承接能力和服務意識

承接主體作為重要的公共體育服務供給主體，其承接能力和服務意識對政府購買公共體育服務政策執行效果具有重要影響。為此，需要不斷提高承接主體的承接能力和服務意識。首先，保障承接主體的獨立性。應不斷完善承接主體的內部治理結構，創新籌資渠道，建立包括政府投資、稅收減免、產品服務收入、投資收益等在內的系統多樣的籌資方式；以組織結構和資金的獨立性促進生產運作的獨立性，減少對政府的依賴，不斷提高承接主體依法、依合同提供公共體育服務的能力和素質。其次，嚴格考察承接主體的資質。應設置包括注冊資本、財務狀況、納稅情況、業務內容、組織結構、人員資質、服務意識和公眾滿意度等在內的考核指標，對每項指標進行分段賦值，并添加必要的描述內容，將所有指標的最終得分作為衡量承接主體承接公共體育服務業務能力與服務意識的依據。最后，健全承接主體的績效評估機制。應建立包括政府、第三方評估機構和公眾在內的多元評估主體，對承接主體提供的公共體育服務進行嚴格把控。政府發揮“掌舵”作用，對承接主體的工作進行總體指導。第三方評估機構以中立身份從專業角度對承接主體提供的公共體育服務進行考評，綜合運用平衡計分卡、360度考核等方法科學評估承接主體的承接能力。公眾從使用者角度，通過切身用戶體驗，對承接主體提供的公共體育服務的數量、質量和效率等進行監督和評價。

3.5 優化政策執行環境，科學配置財政投入結構和區域資源

為進一步優化我國政府購買公共體育服務政策執行環境，需要科學配置財政投入結構和區域資源。首先，加大對中西部地區體育資源的投入力度，提高中、西部地區體育場地覆蓋率和使用率。可結合民眾的公共體育需求，興建體育場館、健身步道等，增加運動健身器材量；有計劃扶持、鼓勵一些具有專業體育知識和管理經驗的體育人才到中西部地區就業，擔任體育社會指導員等職務，指導民眾科學健身。其次，優化政府購買公共體育服務的財政投入結構。政府應該逐步淡化“金牌至上”思維，采取措施促進競技體育與全民健身事業的均衡發展。具體到財政領域，主要是優化財政投入結構，政府可設立購買公共體育服務的專項資金，專款專用，保障公共體育服務有足夠的購買資金。最后，注重發揮政府、企業、社會三者的聯動作用，促進區域協調發展。政府可采用稅收優惠、政策扶持等手段吸引有能力的企業、個人出資或出力參與公共體育服務的購買工作，真正為民眾提供更多優質的公共體育服務。

4 結論

政府購買公共體育服務政策執行效果，不僅關乎政府提供的公共體育服務能否滿足民眾日益增長的體育健身訴求，而且關乎政府引入社會力量參與公共體育治理實踐能否成功。作為新生事物，我國政府購買公共體育服務的理論和實踐尚不成熟，在政策執行過程中，不可避免地存在不完善之處。本研究對我國政府購買公共體育服務政策執行中政策本體、政策執行機構、承接主體、民眾和政策執行環境五方面存在的不足，提出針對性建議，以期能為我國政府高效執行購買公共體育服務政策和推動我國公共體育服務工作的健康、可持續發展提供借鑒。

[1]國家體育總局.體育發展“十三五”規劃[EB/OL].(2016-05-05)[2018-01-02].http://www.gov.cn/xinwen/2016-05/05/content_5070514.htm.

[2]T B SMITH.The Policy Implementation Process[J].Policy Science，1973,4(2):197-209.

[3]國務院.“健康中國2030”規劃綱要[EB/OL]. (2017-02-14)[2018-01-02].http://www.sport.gov.cn/n10503/c772542/content.html.

[4]國務院.關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見[EB/OL]. (2017-01-14)[2018-01-02].http://www.sport.gov.cn/n315/n331/n401/c785792/content.html.

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