我國財政收入增長質量評價與監管分析

●江 慶 張曼曼

一、財政收入質量及評價指標

財政收入是政府履行政治經濟職能和提供公共服務的物質基礎，財政收入獲取的質量直接影響一國長遠的經濟發展和社會穩定，審視我國當前的財政收入質量和監管水平尤為重要。本文將對現行中國財政收入增長質量進行評價，探討其存在的問題，最后提出相關政策建議，以資借鑒。

我們認為財政收入在依法取得前提下，收入質量高低可以從三個簡單的維度去判斷：一是財政收入規模是否適度；二是財政收入結構是否合理；三是財政收入信息是否真實。

（一）財政收入規模的適度性

財政收入規模是從“量”上來衡量財政收入質量水平。財政收入規模究竟多少為適度本身不太容易確定，原因在于一個國家社會經濟狀況是動態變化的，而一個國家財政收入一般都是依法依照程序獲取的，因此經常會發生當年的財政收入不一定能滿足當年財政支出需要的情況，所以財政收入規模是否適度不應以年度為單位來衡量，應該從中長期的經濟周期角度來衡量。

適度的財政收入規?？梢詮膬蓚€角度來衡量，一是財政收入一般要能夠滿足現行政府正常運轉所需要最低限度的資金；二是財政收入規模要能夠滿足為全社會提供最基本公共服務。目前窄口徑的政府財政收入以稅收收入和非稅收入為主。財政收入規模過大，也就是說稅收收入和非稅收入高，會使得經濟社會參與者從事經濟活動的成本上升，不利于整個國家經濟的發展，最終會導致財政收入規模下降；財政收入規模過小，則不利于政府職能的履行，結果也不利于經濟社會發展。另一方面，財政收入增長速度要適度。財政收入增長的前提是經濟增長，財政收入增長過快或過慢都不利于我國政府宏觀調控職能的履行，所以它的規模必須要與經濟增長相適應。政府只有擁有一定規模的財政收入才能更好地履行其職能，提供滿足社會發展所需要的資金，促進經濟的可持續發展。一般情況下，用財政收入占GDP的比重來衡量財政收入規模的適度性。

（二）財政收入結構的合理性

財政收入的結構質量實質是強調財政收入來源必須穩定，結構必須合理。由于稅收具有“強制性、無償性、固定性”的特點，所以在財政收入來源中，稅收收入具有相對穩定性。而非稅收入穩定性和可預期性都比較差，非稅收入的取得有些具有強制性，有些體現了國家作為所有者或出資人的權益，有些是遵循自愿原則，一旦征收對象或行為消失，收入也就隨之消失。而且大部分非稅收入有其專項用途，不能作為正常收入用于財政支出或作為政府穩定性的收入。一般情況下，財政收入結構的合理性，可以用非稅收入占財政收入的比重來衡量。

（三）財政收入的信息質量

財政收入的信息質量實質上是考察財政收入數據信息的真實性。財政收入信息是政府和社會決策的重要參考，收入信息是否真實會直接影響政策的制定和實施效果。所以，為確保政府和社會公眾的利益，必須保證財政收入數據信息的真實性，這是保證財政收入質量的最直接要求。財政收入信息數據真實性的高低主要在于財政收入數據是否存在虛假現象。這種虛假又可以分為財政收入的虛增和虛減。虛增收入的表現形式主要有列收列支、空轉收入、墊交稅款、收過頭稅、先征后返、買稅等；虛減財政收入的表現形式主要有應征未征、違法實行稅收優惠和越權減稅等。虛增(虛減)越多，財政收入越缺乏可信度。虛假的財政收入會誤導政府決策，帶來極其嚴重的后果。

二、財政收入增長質量分析

本部分將從財政收入規模、結構等方面對現行中國財政收入質量進行分析。在財政收入規模方面，主要選用一般公共預算收入占GDP比重這一指標來衡量地方財政收入規模質量的高低，同時選取財政收入總體規模、財政收入增長速度作為評價指標。三重指標體系來衡量我國財政收入規模質量，以期更加科學合理地對財政收入規模進行評價分析。

選取非稅收入占財政收入的比重來衡量財政收入的結構質量，非稅收入占財政收入比重越低，說明財政收入來源越穩定、合理，政府財政功能越完備，財政收入的結構質量越高。

（一）一般公共預算收入規模的分析

1、2005-2017年財政收入規模變化分析。2005-2017年我國經濟經歷了高速增長向中高速增長的轉變。從財政收入總量上來看，表1可以看出，我國GDP從2005-2007年一直呈現上升趨勢，財政收入規模也隨之大幅增長，2005年我國財政收入為31649.29億元，到2017年我國財政收入已經達到了172567億元，增長了5倍多。從財政收入增長速度來看，表1和圖1可以看出，2005-2007年，我國財政收入增長率在大幅攀升，2007年我國財政收入規模達到51321.78億元，增長率也達到了峰值32.4%。這一階段，財政收入的增長幅度明顯高于經濟增長幅度，而且財政收入對經濟的變化較為敏感，財政收入變化表現為急劇增加。

2008年，受國際金融風險的影響，GDP增速連續下滑了兩年。與此同時，我國財政收入增速也出現了下滑，且下滑幅度很大，從峰值的32.4%下滑到11.7%，增速下降了一半以上。2008年后，為應對經濟下滑趨勢，我國采取了刺激政策，經濟出現了短暫的反彈，2010年GDP增速上升為10.45%，財政收入在2009-2011年間也開始恢復增長，2011年財政收入增速是2009年的一倍多。

2011-2016年，我國進入經濟轉型、結構調整的新常態時期，GDP增速從2011年2016年持續下滑 （個別年份除外）。這一階段，財政收入增速呈現出急劇下降趨勢。2015年，財政收入增速下降到5.8%，首次低于GDP增長速度。2017年，持續推動的供給側結構性改革，促進經濟結構持續調整并初見成效，加上全球經濟復蘇，帶動了我國經濟增速上升。經濟增速的回升也帶動了財政收入增速的回升。

總的來說，我國財政收入總額隨著經濟規模的不斷增長也在持續增長，財政收入增長速度也在2005年到2013年一直保持在10%以上。雖然2008年國際金融危機對我國經濟造成了較大沖擊，財政收入增速也隨之回落，但整體而言，我國財政收入增速還是高于經濟增長速度。

表1 我國2005-2017年財政收入規模質量分析表

圖1 2005-2017年財政收入增長規模

2、財政收入規模的適度性分析。按國家財政部的財政收入決算統計口徑，一般公共預算收入主要由稅收收入和非稅收入（包括專項收入、行政事業性收費、罰沒收入和其他收入）組成 。從表1和圖2可以看出，2005年到2015年我國財政收入占GDP的比重呈逐年上升的趨勢。但是到了2016年開始，我國財政收入占GDP比重開始下降，這個下降趨勢延續到了2017年，原因是近幾年我國經濟增速的有所回落以及“營改增”和減稅政策的實行所致。

圖2 2005-2017年中國一般公共預算收入規模

從一般公共預算收入占GDP比重來看,我國財政收入規模不算大。以2015年為例，當年稅負最高的是北歐國家丹麥，稅負高達46.6%；其次是法國，高達45.5%；稅負最低的是墨西哥，OECD國家2015年平均稅負34.3%，美國2015年稅負為26.4%。

2015年中國宏觀稅負是多少呢？根據表1的計算，窄口徑的一般公共預算收入占GDP比重為22.1%，因此遠低于OECD國家的平均值，當然也不能因此認為中國政府所有的財政收入規模都低于OECD國家，原因在于中西方財政收入來源有很大差別，OECD國家宏觀稅負統計時候已經囊括了所有政府收入，而中國廣義財政收入除了一般公共預算收入外，還有政府基金收入、土地出讓金收入、社會保障基金收入、國有資本經營預算收入等。根據筆者計算，若將政府所有收入匯總一起，2015年廣義寬口徑的中國政府收入占比GDP大約為36%，這個收入不包括政府發行彩票收入，這個收入相對規模已經高于2015年OECD國家的宏觀稅負的平均值，也高于美國的宏觀稅負。

因此我們認為，就目前中國財政收入而言，中國財政收入規模已經足夠滿足當前政府履行職能和提供基本公共服務的資金需要，在全球減稅的整體趨勢下，中國有很大的空間來減稅，為經濟長遠持續增長提供支撐。

（二）財政收入結構質量分析

根據現行一般公共預算收入的兩大組成部分稅收收入和非稅收入，本部分主要分析稅收收入和非稅收入比重演變概況。從表2我們可以看出，2005年到2017年我國財政收入、稅收收入以及非稅收入總額均呈上升趨勢，其中2005年我國稅收收入和非稅收入總額分別為28778.54億元和2870.75億元，2017年，財政收入來源里的稅收收入為144360億元，非稅收入為28207億元。從橫向來比較，2005年稅收收入是非稅收入的10倍多，到2017年，稅收收入僅為非稅收入的5倍多。縱向來比較，從圖3可以看出，2005年到2017年，我國非稅收入增長率除了2010年和2017年，其他年份均大于稅收收入增長率。2017年稅收收入增長率上升是因為全面“營改增”政策初見成效，主體稅種多數增長較快。

表2 2005-2017年財政收入結構表

圖3 2005-2017年稅收收入和非稅收入變化圖

通常情況下，衡量我國財政收入結構質量的指標是非稅收入占財政收入比重，一般認為此比重越高，財政收入結構質量越低。從圖4我們不難看出，稅收收入占財政收入的比重和非稅收入占財政收入的比重呈現出逐漸縮小的口袋狀。雖然在2010年和2017年出現了小幅波動，但2005年到2017年我國非稅收入占財政收入的比重整體上是呈上升趨勢的，這就說明了我國財政收入的結構質量還有待進一步提高，尤其需要引起注意的是要避免非稅收入進一步擴大化。

圖4 2005-2017年財政收入結構圖

（三）地方財政收入對土地財政依賴度分析

土地出讓收入是地方政府依據 《土地管理法》《城市房地產管理法》等出讓土地使用權所取得的收入。土地出讓金是地方政府收入的重要組成部分，地方財政收入（不含土地出讓金的一般公共預算收入，下同）對土地財政的依賴程度也是考察財政收入質量的一個重要方面。這里選用土地出讓收入占地方財政收入的比重來衡量地方財政收入對土地財政的依賴程度，土地出讓金占地方財政比重越高，說明地方財政對土地財政依賴性越高，財政收入質量越低。

從表3和圖5，我們可以看出，土地出讓金從2005年的5500億元上升到2017年的52059億元，增長了9倍多，土地出讓金占地方財政收入的比重在這13年中也是呈波動上升的趨勢，最高值達到了66.73%，到2017年還保持在50%以上的占比，說明地方財政對土地財政的依賴性很高。

表3 2005-2017年土地出讓金情況表

圖5 2005-2017年土地出讓金情況圖

（四）財政收入信息質量現狀分析

正如前文提到的，財政收入的信息質量實質上是考察財政收入數據信息的真實性，它是政府和社會決策的重要參考，收入信息是否真實會直接影響政策的制定和實施效果。因此財政收入信息質量的高低在評價財政收入整體質量中至關重要。虛增(虛減)越多，財政收入的數據可信度越低，從而導致財政收入信息質量越低。近年來這種財政收入信息不實的報道層出不窮，例如，2017年1月17日，遼寧省省長陳求發披露出遼寧省在2011年到2014年期間存在財政數據造假，并稱“官出數字，數字出官”，導致經濟數據被注入水分。繼遼寧省后，內蒙古自治區黨委在2018年1月3日舉行的中共內蒙古自治區第十屆委員會第五次全體會議暨全區經濟工作會議上“自曝家丑”，稱自治區政府財政收入虛增空轉，部分旗區縣工業增加值存在水分，一些地方盲目過度舉債搞建設。2017年12月審計署稱，云南省澄江縣、湖南省望城區、吉林省白山市及所轄6個縣、重慶巴南區等總計10個市縣（區）虛增財政收入15.49億元。

這些虛報收入的現象不斷被發現，說明我國財政收入信息質量需要進一步加強監管。虛假的信息必然誤導各種決策和市場機制，確保財政收入信息的真實性對制定正確的社會經濟政策至關重要。

三、財政收入增長質量中存在的問題

從上文對財政收入質量現狀的分析中，我們可以看出我國財政收入總體而言增長良好，能夠滿足政府履行職能和提供基本公共服務的需要，但是近些年增長質量仍存在一些問題需要引起監管部門的重視和解決。

（一）財政收入信息虛假現象時有發生

我國政府官員考核機制不科學，官員晉升與“政績”掛鉤，而 “政績”最直觀體現在經濟數據上，GDP增長率、財政收入增長率等成為我國官員選拔的重要指標，這種政績觀就滋生出了部分官員通過虛增財政收入等方法以求職位升遷的想法，一旦有人通過這種方法達到升官的目的，就會有越來越多的人來效仿，這就造成了財政收入信息不真實現象的發生。2017年遼寧省省長在該省十二屆人大八次會議上作政府工作報告時就曾指出 “官出數字，數字出官”導致經濟數據被注入水分。財政收入信息的不真實對政府政策的制定以及公眾的經濟行為都有可能產生誤導。

（二）非稅收入增長速度遠快于稅收收入

一般公共預算收入由稅收收入和非稅收入構成。由于稅收法律權威性高，具有長期穩定的特點，所以稅收收入具有長期的穩定性和確定性。而非稅收入沒有固定的征收對象和稅率，立法層次也比較低，再加上非稅收入一般具有專項性，所以對財政收入的貢獻率會比較不穩定。從上文的分析中，我們可以看出非稅收入占GDP的比重在不斷增大，稅收收入占GDP的比重在不斷降低，非稅收入占一般公共預算收入的比重從2005年占比9%上升到2016年的18%，比重增加了一倍。非稅收入的增長速度遠大于稅收收入的增長速度，這需要引起關注。財政收入穩定性的降低會使政府財政支出不穩定，不利于我國經濟的發展。

（三）地方政府對土地財政的依賴性大

由于土地是不可再生資源，總量是固定的，不可能持續不斷為財政提供收入，所以對土地財政的依賴性過高不利于財政收入的穩定性，不利于經濟的長期穩定發展。從上面對土地出讓金現狀的分析可以看出，2005年到2017年土地出讓金占地方財政的比重雖然有一定程度的波動，但總體是呈上升趨勢的。而且土地出讓金占地方財政的比重在這13年里均在30%以上，不少年份還超過了50%，這說明地方財政收入過分依賴于土地收入。

從激勵機制看，開征房產稅比現在地方政府搞土地財政要好，賣地是一錘子買賣，土地財政會導致地方政府極其短視的投機行為，從而不注重轄區長遠社會經濟發展和社區環境改善。開征房產稅后，理論上地方政府要想獲得多的財政收入，必須經營好本轄區的環境，這樣房價才會堅挺，稅收收入才會增加，否則老百姓會用腳投票，人口流失，房價降低，社區會逐漸衰敗。因此這種保有環節的房產稅制度的正面激勵效應比土地財政要好。

（四）財政收入監督機制有待完善

目前，我國對財政收入質量的監管還只有“事后處理”，也就是說沒有建立“事前預防、事中控制、事后處理”的健全的財政收入質量監管體系。我國沒有財政收入質量監管相關的法律法規，這會導致對財政收入質量降低現象的處罰缺乏相關法律支撐，使得財政收入造假成本過低，容易滋生財政收入造假現象。同時，我國財政收入質量監督處罰工作不到位。我國對造成財政收入質量下降的行為的處罰沒有統一的標準，并且存在相關監管處罰工作不到位、處罰過輕等現象，這在一定程度上“縱容”了財政收入信息造假行為的發生，也會讓更多地方效仿這種行為，使財政收入質量監管缺乏威懾力。

四、財政收入質量監管建議

財政收入質量的高低是政府和社會大眾決策的重要依據，提高財政收入質量對于決策部門至關重要，需要得到政府部門和社會的重視，針對文中分析當前中國財政收入質量存在的問題，提出以下建議。

（一）建立財政收入質量監管體系

財政收入質量監管是一個系統性的問題，首先需要建立一個“事前預防、事中控制、事后解決”的監管機制，使各項財政收入的征收嚴格依照現有法律進行，避免任何收入隨意征收，這是財政收入質量保證的前提。稅收、基金等收入相關的法律法規事前應該宣傳到位，事中做到嚴格按照法律執行，事后如果有違規違法行為應該嚴格處理，并追究相關主體的責任。在建立相關監管體系的同時，要加快相關法律法規的制定實施。做到監管“有法可依、執法必嚴、違法必究”。充分發揮現行的財政部駐各地專員辦的監管職能，保證監督人員能夠更加專業、公正地執行監管工作。

（二）優化稅收結構

財政收入的穩定性對我國經濟和社會的發展都至關重要。近年來稅收收入的增速在下降，稅收收入占財政收入的比重也在下降，非稅收入有長期占比擴大的趨勢。此外，我國現行的財稅體系是以間接稅為主，直接稅比重低，而且企業是納稅主體。間接稅特征是稅負容易轉嫁，而且間接稅往往會導致稅收的累退性，學術界已有文獻表明現行我國流轉稅為主體的稅制在國民收入初次分配中加大了貧富差距，因此縮小收入差距應該是當前稅制改革的目標之一。

黨的十八屆三中全會明確提出 “深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”。優化財政收入結構，確?，F行政府財政收入主體應該是稅收，即要扭轉稅收收入占比下滑的趨勢。在穩定既有稅負水平的條件下，從中長期看還應該逐步降低間接稅比重，增加直接稅比重，形成間接稅與直接稅相兼容的財稅體系，加快個人所得稅改革，改變目前地方政府土地出讓金制度，以綜合的房產稅制度取而代之。

（三）建立有效的官員考核機制

地方虛報財政收入信息的原因有：一是不合理的官員升遷激勵機制。改革開放以來隨著政府工作重心轉向經濟建設，對官員的政績考核主要參考他們任期內轄區的經濟增長情況，而財政收入數據是經濟發展重要表現，這種激勵機制下容易滋生“官出數字，數字出官”現象，為了靚麗的“政績”，官員們會有很大的動機去虛增財政收入。二是地方為了獲得中央更多的轉移支付虛減財政收入。虛增或虛減財政收入都可能誤導中央政府決策，因此政府考核機制應該更加科學化和合理化，不應以單一目標作為考核標準，應該根據各地情況分別制定考核標準，重視轄區居民的評分，從制度約束上讓官員樹立正確的政績觀，造福轄區居民。

（四）構建財稅大數據庫，動態監管財政收支信息

這些年，隨著互聯網技術的發展，“互聯網+”模式被應用到社會生活的方方面面，對財政收入質量的監督也同樣可以利用互聯網優勢，發展“互聯網+”模式。有關政府部門可以建立財政收支大數據中心，通過互聯網方式對全國各地稅務機關及政府部門進行遠程監督。還可以通過互聯網建立公開的財稅數據庫，讓財政收入支出數據陽光化，不僅有利于各部門相關信息的獲得和利用，讓財政收入更加透明，還可以讓社會參與者通過這個平臺監督公共數據。財政收入質量監督平臺和相關數據庫的建立將有利于我國財稅各項制度改革的推進。

（五）減輕地方政府對土地財政的依賴程度

地方政府對土地財政的過度依賴不利于我國財政收入的穩定，不利于地方社區長遠社會經濟發展和環境改善。地方政府過度依賴土地財政，很大一部分原因是我國“事權”和“財權”相分離，地方政府財政收入滿足不了財政支付的需求，再加上中央政府轉移支付不足，地方政府只有通過土地財政等方式增加收入，滿足當地經濟建設發展的需要。中央政府應該完善轉移支付制度設計，通過全國性的制度設計來保證各地區基本公共服務均等化，引導地方政府工作中心逐步從發展經濟轉到為本轄區居民提供優質公共服務上來，發展經濟的直接任務應該通過企業等各市場主體去完成，讓市場對資源配置起決定性作用。因此我們認為應該加快現行房地產稅費制度改革，將現行的土地出讓金制度轉變成每年征稅的房產稅制度，以持續提升地方財政收入質量。■

[1]廣西財政廳辦公室課題組.提高地方財政收入增長質量問題研究[J].經濟研究參考，2008,(35).

[2]江慶，汪瑩.新常態下創新財政收入監管的幾點建議[J].財政監督，2015，（16）.

[3]江慶,徐楊,楊琛.新常態下財政收入質量監管的幾點思考[J].財政監督,2016,（19）.

[4]劉志廣.中國地方政府財政收入來源及其規模[J].地方財政研究，2010，（04）.

[5]宋麗穎，徐志，江慶.如何強化財政收入質量監管[J].財政監督，2017,（06）.