土地確權(quán)助力土地制度改革

文_本刊記者（發(fā)自北京、長(zhǎng)沙）

土地是人類賴以生存的基礎(chǔ)資源，是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的必要條件。對(duì)于廣袤的農(nóng)村而言，土地的重要性更加不言而喻。改革開放以來(lái)，我國(guó)在農(nóng)村土地制度的改革與發(fā)展方面取得了顯著成績(jī)，既激發(fā)了農(nóng)民的積極性，又促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮，為全面建成小康社會(huì)做出了巨大貢獻(xiàn)。2013年1月31日下發(fā)的中央一號(hào)文件提出，要全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，這為土地制度的不斷改革夯實(shí)了基礎(chǔ)。土地確權(quán)進(jìn)一步促進(jìn)了土地權(quán)屬關(guān)系的穩(wěn)定，完善了財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，有利于促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)。

就農(nóng)村土地確權(quán)的具體內(nèi)容而言，建設(shè)用地涉及宅基地使用權(quán)、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，農(nóng)地方面主要是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

強(qiáng)化土體承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

開展土地確權(quán)頒證，是中央在農(nóng)村制度建設(shè)方面做出的重大決策。土地確權(quán)著重解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至(地籍上每宗地四鄰的名稱)不清等問(wèn)題，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)。確權(quán)可以說(shuō)能為解決土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛、維護(hù)農(nóng)民土地承包的各項(xiàng)合法權(quán)益提供強(qiáng)有力的原始依據(jù)。如果耕地面積四至不清、面積不明，承包地流轉(zhuǎn)就潛藏較大風(fēng)險(xiǎn)，不僅農(nóng)戶不能放心流轉(zhuǎn)土地，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體也難以安心經(jīng)營(yíng)。

開展土地確權(quán)頒證工作，以“保持穩(wěn)定、依法依規(guī)、因地制宜、民主協(xié)商、注重實(shí)效、檔案齊全、地方負(fù)責(zé)、農(nóng)民認(rèn)可”的原則，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性和主動(dòng)性，讓農(nóng)民從影像圖片中直觀地看到和知道自己承包土地的方位、地塊、面積和空間位置。

中央部署開展土地確權(quán)頒證，主要目的是依法健全土地用益物權(quán)登記制度，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地等各類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，發(fā)揮土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)效用，保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)利，鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。同時(shí)，也是為了在保持現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，探索建立歸屬清晰、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，為規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

一位專家告訴記者，土地既是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民的“命根子”，一經(jīng)確權(quán)，農(nóng)民就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)權(quán)利人，有利于依法保障農(nóng)民的土地承包權(quán)益。

讓農(nóng)民獲得更多收益

我國(guó)改革的起點(diǎn)是從農(nóng)村土地制度改革開始的。1978年，安徽省風(fēng)陽(yáng)縣小崗村的18戶農(nóng)民實(shí)行分田單干、包產(chǎn)到戶，從此掀開了我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的新篇章。十一屆三中全會(huì)通過(guò)的《人民公社工作條例（試行）》首次對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制給予了一定程度上的制度認(rèn)可。之后，我國(guó)在內(nèi)蒙古、甘肅等地開展了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的試點(diǎn)工作，在更大范圍內(nèi)推動(dòng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的向前發(fā)展。1980年，我國(guó)正式頒布了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展和完善我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》文件，從法律制度上真正規(guī)定了農(nóng)村土地承包到戶，從而全面完善了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，促使家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制向著更為全面的領(lǐng)域發(fā)展，也推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的縱深發(fā)展。

我國(guó)《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》明確規(guī)定：“社員在承包期內(nèi)，因無(wú)力耕種或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以經(jīng)集體同意后進(jìn)行轉(zhuǎn)包。”該文件雖然沒(méi)有從法律高度明確承認(rèn)土地可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但它是第一次從制度上對(duì)土地流傳有所支持，推動(dòng)了我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度的孕育萌芽。1988年，在全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的憲法修正案中，我國(guó)才第一次從法律的高度對(duì)農(nóng)村土地流傳給予明確規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”這不僅從法律層面上承認(rèn)了農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)制度，還給予農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施以法律上的保障。2003年所頒布的《農(nóng)村土地承包法》又以法律的形式規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”

2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)新時(shí)期的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度作出了一些新規(guī)定：要在加強(qiáng)和完善農(nóng)村土地的承包權(quán)管理和服務(wù)體系的同時(shí)，建立健全我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，采取土地流轉(zhuǎn)的有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換、股份合作等多種靈活的方式流轉(zhuǎn)其土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而發(fā)展出多種形式的土地規(guī)模化管理和經(jīng)營(yíng)。

此次土地確權(quán)將強(qiáng)化承包農(nóng)戶的市場(chǎng)主體地位和家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位，為鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度提供強(qiáng)有力的制度保障。經(jīng)過(guò)確權(quán)頒證之后，土地既是資源，又是資產(chǎn)，農(nóng)民就等于握住了自己的土地使用權(quán)，無(wú)論誰(shuí)想再動(dòng)農(nóng)村的承包地，都必須經(jīng)過(guò)本戶同意。如果農(nóng)民外出打工，還可依法把承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，交給家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等來(lái)經(jīng)營(yíng)，換取實(shí)物或租金。這樣一來(lái)，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入就會(huì)增加。另外，農(nóng)民可用自己的權(quán)證進(jìn)行抵押貸款。當(dāng)前，因部分農(nóng)民無(wú)法提供擔(dān)保、沒(méi)有足夠的抵押物，貸款難問(wèn)題較突出。而確權(quán)登記頒證以后，隨著相關(guān)政策的陸續(xù)出臺(tái)，農(nóng)民就可用自己的權(quán)證進(jìn)行抵押貸款了。

2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，《意見》提出，要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員吳國(guó)寶說(shuō)，原先的所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)導(dǎo)致出現(xiàn)大量的小規(guī)模農(nóng)戶，沒(méi)辦法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而且有些外租的農(nóng)戶也沒(méi)辦法通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲取土地收益。現(xiàn)在的三權(quán)，把過(guò)去農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分開了，農(nóng)民作為土地的承包者，擁有土地收益權(quán)。

建設(shè)用地也要權(quán)屬清晰

除了農(nóng)地，農(nóng)村還有大量的建設(shè)用地。加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定的重要措施，是深化農(nóng)村改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，是建立實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的基本內(nèi)容。為此，2014年，國(guó)土資源部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》。《通知》要求各地要以登記發(fā)證為主線，因地制宜，采用符合實(shí)際的調(diào)查方法，將農(nóng)房等集體建設(shè)用地上的建筑物、構(gòu)筑物納入工作范圍，建立健全不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證，力爭(zhēng)盡快完成房地一體的全國(guó)農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作。

然而，實(shí)際工作中出現(xiàn)了不少問(wèn)題，比如有的地方農(nóng)村地籍調(diào)查工作基礎(chǔ)薄弱，難以有效支撐和保障農(nóng)村房地一體的不動(dòng)產(chǎn)登記；有的地方只開展宅基地、集體建設(shè)用地調(diào)查，沒(méi)有調(diào)查房屋及其他定著物；個(gè)別地方不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記發(fā)證后，仍然頒發(fā)老證；一些地方宅基地“一戶多宅”、超占面積等問(wèn)題比較嚴(yán)重，且時(shí)間跨度大，權(quán)源資料不全等，影響了不動(dòng)產(chǎn)登記工作的整體進(jìn)度。尤其是有的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)土地確權(quán)登記發(fā)證遲緩，直接影響了試點(diǎn)工作的順利推進(jìn)。

為此，2016年，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》。《通知》對(duì)當(dāng)前確權(quán)工作中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了明確說(shuō)明。其中，為了保障農(nóng)民的權(quán)益，《通知》要求，縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一組織的宅基地、集體建設(shè)用地和房屋首次登記，權(quán)屬調(diào)查成果要在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)公示。開展農(nóng)村房地一體權(quán)籍調(diào)查時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)（國(guó)土資源主管部門）應(yīng)將宅基地、集體建設(shè)用地和房屋的權(quán)屬調(diào)查結(jié)果送達(dá)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并要求在村民會(huì)議或村民代表會(huì)議上說(shuō)明，同時(shí)以張貼公告等形式公示權(quán)屬調(diào)查結(jié)果。對(duì)于外出務(wù)工人員較多的地區(qū)，可通過(guò)電話、微信等方式將權(quán)屬調(diào)查結(jié)果告知權(quán)利人及利害關(guān)系人。