現(xiàn)代學(xué)校治理中的依法治校：理念、制度與方法

文 張海鵬（蒲公英教育法律研究中心研究員）

現(xiàn)代國(guó)家的治理離不開法治。同樣，現(xiàn)代學(xué)校的治理也與法治密不可分。在現(xiàn)代學(xué)校治理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以依法治校為重點(diǎn)，從理念、制度以及方法層面貫徹落實(shí)，讓法治融入學(xué)校治理中的每個(gè)細(xì)節(jié)。

一、現(xiàn)代學(xué)校治理的重點(diǎn)是依法治校

法治是人類文明的歷史選擇，是一種有效的社會(huì)治理方式。如張樂(lè)天教授指出，現(xiàn)代學(xué)校治理，重要的是依法治理；推進(jìn)學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化，重要的是不斷提升依法治校的能力。在現(xiàn)代學(xué)校治理建設(shè)中，依法治校具有重要作用：

1.依法治校是依法治國(guó)基本方略的具體落實(shí)。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。學(xué)校作為社會(huì)的重要組成部分，是依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié)。依法治校是貫徹依法治國(guó)基本方略的具體體現(xiàn)。

2.依法治校是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的內(nèi)在要求。推進(jìn)學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化，需要致力于推進(jìn)建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度。2010年頒布實(shí)施的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出，現(xiàn)代學(xué)校制度包括依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督以及社會(huì)參與四層含義。其中，依法辦學(xué)居于首要地位。因此，現(xiàn)代學(xué)校治理必須堅(jiān)持依法而治。

3.依法治校是維護(hù)各方主體權(quán)益的重要保障。洛克認(rèn)為，法治的目的是指導(dǎo)并保護(hù)每個(gè)人的自由和權(quán)益?，F(xiàn)代學(xué)校治理中，政府、學(xué)校、社會(huì)互動(dòng)活躍，舉辦者、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等主體并行存在，他們彼此之間存在共同的價(jià)值追求，但也難免產(chǎn)生利益沖突。依法治校的目的是，對(duì)學(xué)校、舉辦者、管理者、學(xué)生、家長(zhǎng)、教師等各個(gè)利益相關(guān)主體的合法權(quán)益予以充分尊重，并在各個(gè)利益主體之間尋求一種動(dòng)態(tài)的平衡，從而協(xié)調(diào)和保護(hù)各個(gè)利益相關(guān)方的合法權(quán)益。

二、依法治校的前提：樹立法治理念

理念指導(dǎo)行為。近年來(lái)，各類學(xué)校的法治意識(shí)有著長(zhǎng)足進(jìn)步，但仍有強(qiáng)化的空間。當(dāng)前，一些學(xué)校缺少法律工作機(jī)構(gòu)和工作人員，所出臺(tái)的各種規(guī)范性文件沒(méi)有經(jīng)過(guò)必要的合法性審查；一些管理者在日常管理活動(dòng)中不重視遵守法律法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度，導(dǎo)致出現(xiàn)違法違規(guī)的現(xiàn)象。

美國(guó)學(xué)者伯爾曼說(shuō)，“法律必須被信仰，否則將形同虛設(shè)。”依法治國(guó)的本質(zhì)就是崇尚憲法和法律在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的權(quán)威。在現(xiàn)代學(xué)校治理以及推進(jìn)依法治校的過(guò)程中，同樣要求樹立科學(xué)的法治理念。

法治理念包括權(quán)力界限、管理民主、程序法治、接受監(jiān)督等觀念，做到自覺(jué)地學(xué)法、尊法、守法、用法，主動(dòng)運(yùn)用法治思維和法治方式，不斷提升法治思維和能力，從而讓學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)運(yùn)行在法治軌道上，讓學(xué)校管理者、學(xué)生、教師、家長(zhǎng)等利益相關(guān)者均樹立辦事依法、遇事用法、難事靠法的法治思維。

三、依法治校的關(guān)鍵：完善制度體系

依法治校的關(guān)鍵在于建立并實(shí)施完善的制度體系。這意味著：

一方面，國(guó)家應(yīng)健全和完善學(xué)校治理的法律體系，為推進(jìn)依法治校提供法律支持。目前，我國(guó)已經(jīng)制定和頒行了一系列旨在引領(lǐng)和推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的教育法律規(guī)范及政策，形成了較為完善的法律制度體系。

另一方面，更為重要的是，學(xué)校應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)范與政策，在學(xué)校內(nèi)部建立起完善的制度體系。具體包括：

1.制定完善的學(xué)校章程。章程是依法治校的基本依據(jù)，其重要性無(wú)可比擬。首先，章程是學(xué)校設(shè)立的必備條件。《教育法》第26條明確規(guī)定，設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須有組織機(jī)構(gòu)和章程。同時(shí)，章程是學(xué)校的“憲法”，是連接教育法律和學(xué)校規(guī)章制度的橋梁和紐帶。它對(duì)上承接國(guó)家法律、法規(guī)，使之具體化；對(duì)下統(tǒng)領(lǐng)學(xué)校內(nèi)的各種規(guī)章制度，規(guī)定學(xué)校重大和基本問(wèn)題，是學(xué)校依法自主辦學(xué)的行動(dòng)指南。因此，學(xué)校應(yīng)充分重視章程，從制定程序、具體內(nèi)容以及篇章體例等方面予以審視和完善。

2.建立科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)。隨著教育變革速度的日益加快、教育管理情境的日益復(fù)雜，學(xué)校中各種利益群體的沖突和矛盾也愈加突出，依靠任何單一主體或力量都無(wú)法快速有效地化解，這就需要相關(guān)利益主體參與到學(xué)校改革發(fā)展的過(guò)程中來(lái)，實(shí)現(xiàn)更大范圍的集思廣益。所以，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力資源的重新配置成為學(xué)校治理能力提升的當(dāng)務(wù)之急。

從管理學(xué)角度來(lái)說(shuō)，組織結(jié)構(gòu)決定著組織功能，也決定著組織的效力和生命力。同樣，學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是決定學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。學(xué)校治理過(guò)程中，董事會(huì)（理事會(huì)）、監(jiān)事會(huì)、行政機(jī)構(gòu)（校長(zhǎng)）、黨組織、教職工大會(huì)、工會(huì)等機(jī)構(gòu)和人員均發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。它們各自的權(quán)利義務(wù)，彼此之間的相互關(guān)系等問(wèn)題，關(guān)系到學(xué)校的有效運(yùn)行和前途命運(yùn)。因此，應(yīng)建立科學(xué)的決策和權(quán)力劃分機(jī)制，依法明確學(xué)校不同事務(wù)的決策權(quán)，把師生參與、專家參與、家長(zhǎng)參與、合法性審查、集體討論決定等內(nèi)容形成科學(xué)合理的制度體系。

3.形成全面的管理制度。學(xué)校章程解決依法治校的規(guī)范依據(jù)，治理結(jié)構(gòu)解決依法治校的權(quán)責(zé)劃分，在此基礎(chǔ)上，學(xué)校還應(yīng)在人力資源、勞動(dòng)人事、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理等方面建立起完善、全面的學(xué)校管理制度，從而讓學(xué)校在日常治理的各個(gè)方面均有法可依，有章可循。

四、依法治校的保障：運(yùn)用科學(xué)方法

依法治校僅靠抽象的理念和嚴(yán)肅的制度還不足以充分發(fā)揮良好的效應(yīng)，還需要行之有效的方法予以保障實(shí)施，以增強(qiáng)依法治校的整體實(shí)效。

1.加強(qiáng)法治宣傳教育。把法治教育納入學(xué)校課程計(jì)劃，全面系統(tǒng)部署普法工作，做到計(jì)劃、課時(shí)、教材、師資“四落實(shí)”。把法治教育與師德師風(fēng)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，提高教師的法治思維與能力。此外，還需要通過(guò)培訓(xùn)不斷提高學(xué)生家長(zhǎng)的法律素養(yǎng)。

2.建立監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制。如孟德斯鳩指出，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。在學(xué)校治理中，應(yīng)建立起完善的內(nèi)部、社會(huì)以及行政監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)學(xué)校的信息公開。同時(shí)，學(xué)校應(yīng)增強(qiáng)運(yùn)用法治思維和法律手段來(lái)解決相應(yīng)矛盾和糾紛的能力，依法建立和暢通糾紛解決渠道，規(guī)范校內(nèi)師生申訴和調(diào)解制度，不斷完善權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

3.借助外部專業(yè)資源。在依法治校過(guò)程中，學(xué)校還可根據(jù)實(shí)際情況引入專家學(xué)者、中介機(jī)構(gòu)等外部資源，協(xié)助學(xué)校進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估、監(jiān)督以及糾紛解決等法律事務(wù)活動(dòng)，以提高學(xué)校依法治校的效率與能力。

五、讓法治融入學(xué)校治理的每個(gè)細(xì)節(jié)

法治的生命在于其實(shí)施。依法治校是依法治國(guó)總體布局的重要環(huán)節(jié)，也是推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化、建立現(xiàn)代學(xué)校制度的必然要求。依法治校意味著學(xué)校治理從行政思維和方式向法治思維和方式的根本轉(zhuǎn)變，需要從學(xué)校日常運(yùn)行的各個(gè)方面入手，讓法治成為一種習(xí)慣，使其融入現(xiàn)代學(xué)校治理的每一個(gè)細(xì)節(jié)。