汶川巨災十周年之安全城鄉思考

金磊

金磊，北京市建筑設計研究院教授級高級工程師、天津大學建筑學院特聘教授，兼任北京市人民政府專家顧問、住建部科技委減災委員會委員、住建部抗震減災規劃標準委員會委員、中國災害防御協會副秘書長、北京減災協會副會長、中國城市規劃學會防災與安全專業委員會副主任、第29 屆北京奧運會安全顧問等職。長期致力于城市防災研究與傳播，曾主持《北京城市總體規劃：防災篇（2004—2020 年）》、北京“十一五”“十二五”《城市綜合減災應急規劃》、市科委《北京城市綜合減災指標體系研究》《中國科協減災白皮書》（1999—2005 各年度城市專項）等減災戰略規劃編制；出版《中國城市綜合減災對策》（1992年版）、《城市災害學原理》（1997 年版）、《中國城市減災與可持續發展戰略》（2000 年版）、《奧運安全論》（2003 年版）、《災后重建論》（2008 年版）、《城市安全減災管理讀本》（2016年版）等減災專著10余部，合作主編《北京減災年鑒》（共四卷）。

時光總在流淌，人們咀嚼痛苦，但并未沉溺于痛楚中，十年間，青青草木已覆蓋了破碎的山河，昔日的兒童長大成人。在汶川地震十周年之際，筆者先后應邀參加了一系列會議和活動，多與十周年紀念相關，與各界專家學者共同回望汶川地震十年來防災減災進展，思量頗多，歸納如下，旨在探究中國城鄉如何迎來安全新局面。

思考一：“汶川祭”重在提升國民防災文化素質

面對汶川地震十年改變了什么一系列話題，可歌可議的題材很多，恰逢2018年5月12日又值國家第十個“防災減災日”（5月7日—5月13日是防災減災宣傳周），面對“行動起來，減輕身邊的災害風險”的主題，我們最應做的是紀念與防災演練都不應該“走過場”。我國40多年前的唐山大震、蘇聯30多年前的切爾諾貝利核電事故帶給人們的傷痛，陰影仍未抹去。因此，災后的“心理重建”是災后重建的重要工作，應急心理學家早已強調，災后心理援助是長遠之計，至少要堅持20年以上。心理的治愈并不是忘卻悲傷，而是能為未來的生活賦予能量和希望。

2018年5月9日，來自全國十多個團體的紀念活動在北川縣啟動，這些活動重在總結十年來社會力量參與救災減災經驗，探討未來持續減災新方向，同時舉辦了全國社會救援力量技能競賽等。無疑這是將防災減災日與汶川地震紀念日結合在一起的好方式。

日本自主防災會開展綜合防災訓練

日本名古屋大學的專家曾說“災害文化是推進減災事業的基礎，在接受了災害存在的事實后，公眾就會考慮災害一旦來臨應該做什么以及能夠做什么”。日本強調從小培養公眾安全文化，要求孩子們從小就理解“認識災害→正確避難→快速逃生”假設與途徑，知道在災害將臨時，如何將果斷決定變成行動的ABC步驟。日本以社區為主體組建自主防災會，不僅平時開展防災、減災教育，災后還可開展救援，是聯系社區與中小學校的重要橋梁。自主防災會每年在法定的全國防災日（9月1日）舉辦演練，各地還結合本地區特點舉行防災演練。其防災演練一般有會場型、隨機型及圖上訓練型三種。最有效的是隨機型演練，因為事先并不選定災種，訓練時臨時決定，非常有助于提高參訓人員的應急反應與處置能力。

國家與城市要韌性設計，家庭與個人也要學會有韌性之思的防災理念。對此，建議國家應急管理部在調研分析基礎上，組織編制可真正起到規范指導國民安全素質提升作用的《國民安全文化建設教育規劃》（年度版）。

思考二：汶川重建校園質量居先

在2008年“5·12”汶川大地震中，損失最大的是校園和醫院。汶川地震三年后的2011年5月，四川省納入國家災后恢復重建總規的29692個項目已完工94%，完成投資7965億元，占概算總投資的92%，當時需恢復重建的3001所學校已完工96.9%，1362個醫療衛生和康復機構已完工90.7%。汶川災區流傳：“災區最漂亮的是民居，最安全的是學校，最現代的是醫院，最滿意的是老百姓。”地震災難讓建筑師、規劃師們反思：如何才叫為生命而設計？什么建筑是校園最需要的？建筑規范如何修訂才能因地制宜保障校園安全？如何整合資源才能體現為生命設計的當代觀念等。

可貴的是，汶川校園災后重建，建筑師們邊設計、邊研究建筑新規范，以保證新建校園質量安全。國家《中小學校設計規范》（GB50099-2011）于2012年1月1日由住建部批準實施，為校園安全設計注入了與安全制度和應急機制相聯系的內容。在《中小學校設計規范》條文說明中有了“安全第一”的含義，即學校建設必須執行的基本原則。校園建筑設計不僅要考慮地震災害，還要考慮洪水、火災、擁擠踐踏、恐怖襲擊等災害事故中的安全。校園安全設計必須認真細致地處理每個細節，應特別關注普通教室與各種專用教室之間、教室與廁所及開水間之間、教室內從座位到門口、到樓梯口、到樓梯間及到樓門口的通道通暢。其中以下三個方面的安全設計體現了系統化的思路。

（1）清晰界定安全設計的概念與內容。安全設計是指在滿足國家規范涉及的場地設計、無障礙設計、疏散空間設計、消防設計、抗震設計、防雷設計等具體內容的基礎上，對校園教學及生活方面的安全保障和對易發生災害事故的防范所進行的綜合防御設計。

（2）強化校園本質安全的內涵。以建筑環境中物質基本性質為基礎，在與人群密切聯系的有關特征方面，校園環境及學校建筑應對師生實現安全保障。本質安全設計是從根源上避免可能發生的潛在危險，這是與傳統安全最重要的區別，不僅內在系統不易發生事故，還具有在災害中自主調節、自我保護的能力。

（3）校園安全疏散通道設計。如教學用房的門均應向疏散方向開啟，梯段寬度必須達到人流寬度的整數倍，同時從結構安全上強化了避免連續倒塌的“設計補強”策略。

思考三：國家應加強地震預警技術研發和政策支持

2018年4月17日 至18日第二屆亞洲科技減災大會在北京召開，會議圍繞“如何推動減災領域科技創新發展”和“如何促進科技在減災中更好應用”兩個議題，交流分享亞洲和世界各國的經驗做法，進一步加強亞洲各國政府和專家學者在科技減災方面的合作，推進《聯合國仙臺減災框架》在亞洲區域的實施。會議提議要加強在科技預防未來風險區域合作，特別提出針對減災科技的六條倡議，其中第一條即為：加強災害風險科學、技術及政策間的跨學科研發，如要支持“創新高精度災害預測、預警和應急響應技術”等。按照聯合國對預警系統建設的倡議及2006年9月發布的《全球預警系統調查》報告五方面要點，今后應特別關注：開發全球綜合性預警系統；構建全國性“以人為本”的預警系統；彌合全球預警能力存在的差距；為預警建立扎實的科學和數據基礎；為全球預警系統的建設提供制度基礎等。

令人可喜的是我國地震預警技術已有長足進步，并取得減災實效。減輕地震災害，顯然重在兩頭：一是筑起抗災防線，建設隔震減震的彈性建筑，另一方面要敢于問津“天災難測”之路，搶先發布可靠的“地震預警”。這些不僅需要國家對人才的重視，更需要有科技創新機制生態土壤的政策支持，有政策就有中國減災科技做出新貢獻的“春天”。

思考四：文化重建對災區發展有特殊之力

天地萬物是領悟世界的源頭活水，災后的文化重建成為災區發展振興的最好答卷。“5·12”汶川巨災讓世界文化遺產都江堰慘遭重創，四川地理標志之一的二王廟損毀高達90%，其保護搶救工程受到國家高度重視，災后文化重建在二王廟“挖下第一鋤頭”。災后重建使四川文化遺產迅速實現了提檔升級：2009年5月12日，茂縣羌族博物館奠基重建；2011年4月21日，二王廟在大地震3年后首次向世人開放；2013年5月9日，“5·12”汶川特大地震紀念館（北川地震紀念館）正式對社會開放，這些文化地標重新矗立于巴蜀大地，向世界昭示國家傳承歷史文脈、保護世界遺產的強大行動力，同時體現了文化惠民、文化富民、文化樂民的精神。

汶川大地震時任國家文物局局長現為故宮博物院院長的單霽翔，在為“5·12”汶川大地震十周年撰寫回憶文章時，總結了六點災后文化重建的經驗：大力發揚國家集中力量辦大事的優勢；災后文化遺產保護要尊重保護工作的規律；扎實做好文化遺產保護事業基礎工作是關鍵；強化應急管理能力建設，可最大限度地減少突發事件對文化遺產造成的危害；提高文化遺產部門對自然災害的綜合防范和抵御能力，需密切與災害防御相關部門的聯系與交叉研究；文化遺產根植于特定的人文與自然環境，民生為先且滿足災區精神文化和情感需求至關重要。

2018年5月先后在北京和上海展出的“城影相間——汶川十年、規劃行動”影像展，不少作品通過汶川地震對城市的摧毀告訴觀眾：幾十年來，依托城市化的大發展，城市建設以“一年一個樣，三年大變樣”的速度，“人定勝天”般地改造著自然，對自然界破壞加大，城市生態安全意識淡漠。汶川地震這場驚天大災帶給我們啟示，首先要敬畏自然，城市不能無限制擴張；其次要敬畏歷史，地震中大部分倒塌的建筑都是改革開放以后，甚至近二三十年建的，但是許多歷史古建筑反倒幸存下來；最后，在追求社會發展的同時，要敬畏生命，保障生命的安全。這正是用攝影文化之力對以汶川巨災為代表的城市生態安全現狀的揭示留給我們的啟示。

汶川十周年的規劃成果展覽

思考五：防災減災要矚目國際新趨勢

40年前的唐山大地震缺乏國際合作救援的教訓至今記憶猶新，而“5·12”汶川巨災的嚴重損失，提醒國人要充分重視減災科技和國際合作在抗震救援中的巨大作用。“空間和重大災害國際憲章”即“在自然或技術災害中協調利用空間設施合作憲章”（中國2007年5月24日加入），是歐洲航天局和法國國家空間研究所在1999年7月發起的減災合作機制。旨在通過授權用戶向遭受自然或人為災害的地區提供統一的空間數據獲取和交付系統。每個成員機構都承諾提供資源支持憲章條款，并幫助減輕災害對人類生命和財產的影響。汶川地震后一小時，中國國家航天局正式啟動國際減災合作機制，向《空間和重大災害國際憲章》相關成員提出衛星數據申請，獲得多國機構向中國無償提供衛星數據的技術支持。如果說，十年汶川地震改變了什么？凝聚科技進步國際力量的無私援助也是重要寫照，為此我們建言要將國際最前沿的“重建得更好”即BBB（Built Bake Better，簡稱BBB）的理念在中國推廣，其含義是使災前的脆弱性不再出現，將減輕災害風險等理念納入開發計劃中，使國家、城市和社區具有抗災能力（韌性）。當今對中國最重要的減災合作“點”是，加強減災信息的共享與交流；加強減災特殊人才的國際視野培訓；打通資金、技術、物資、快速出訪的國際合作無障礙之路。

此外，強化社會應急動員機制建設更是國際之思。據統計，“5·12”震后40天內，有超過130萬人次的中外志愿者在災區工作，當然由于缺乏統一的協調管理，有“一擁而上”的混亂局面。事實上，從2008年汶川地震、2013年蘆山地震再到2017年九寨溝地震以來，社會應急動員組織參與重特大事件救援不管是規模上還是能力上及規范化管理方面都有明顯提升。在國外應急管理績效評介中，應急社會動員力量的有效參與是關鍵的指標之一，社會動員力量是指非政府組織NGO、社區公民個人等社會團體力量。國外不少政府機構雖有應急體系，但面對突發事件對關鍵系統的摧毀，也迫切需要社會民間之力彌補政府的缺位。如1999年土耳其瑪爾瑪拉地區7.4級地震，超過1.7萬人喪生，政府一度癱瘓，而40個非政府組織統籌成立“公眾社會地震協調委員會”，為超過25萬災民提供各類物資，搭建帳篷，此類事件亦發生在2010年巴基斯坦大洪水受災民眾的救援上。美國的《災害救助法》尤其重視民間組織、企業與個人在災害中的作用，以2009年的美國官方統計數據為例，16歲以上美國人中共有6340萬人約26.5%參與了社區志愿服務。從2002年到2009年，全國平均志愿者參與率均在26.5%以上，這是樹立應急管理人本理念與社會責任意識的關鍵。政府的應急管理提供的產品是公共安全，那么強化中國城鄉社會應急動員能力建設乃當務之急。

思考六：組建應急管理部將提升國家綜合減災能力和水平

應急管理部成立意味著中國特色應急管理體制正式組成，按照國務院賦予的職責，應急管理部的主要任務：綜合減災的管理、常態化為先的應急部署、統一協調的防災減災機制，這是真正意義上各界呼吁近三十載的綜合減災的實現，重在將安全常態減災與應急資源“擰成一股繩”。應急管理部至少在如下方面對中國安全減災起到推動作用：（1）真正意義上的綜合減災政策的制定與立法，其中包括全災情的管理、全風險的認知、綜合而非單一災害的處置、歷史與未來的回溯與前瞻分析等；（2）真正意義應急與常態相結合的管理。大量個案說明，如果常態化管理不到位，會導致應急事件爆發時的管理陷入“亡羊補牢”的“怪圈”，乃至給正常的應急管理“添亂”；（3）應急管理部還重在協調綜合減災管理機制。

歷史地看，2007年11月1日施行的國家《突發事件應對法》，是我國應急管理領域第一部基本法，它雖然在2008年冰雪之災、2008年汶川大地震乃至2008年北京奧運會、2010年上海世博會等國際大事件上發揮了作用，但由于其過于宏觀（包括反恐安全等），在防災減災綜合應急管理體系上還需提升專業化、協同化與針對性。為此，借鑒諸發達國家均有《國家減災基本法》的成功例子，建議我國應專門組織編研綜合減災與常態應急相融合的《國家減災基本法》。需要注意的是：綜合減災法律的含義在當下有變化，它不僅是一種手段，更成為一種有序狀態的保障，法律秩序優于放任行動，會給社會與城市帶來穩定與安全，可以從容地應對各類災難的處置管理，使體制與機制有位、有為的發揮其作用。