汶川地震以來中國應急救災進展

于恒修

于恒修，中國人民解放軍聯勤保障部隊油料軍事代表局工程師，長期從事軍隊油料調撥、布局優化和應急保障方面研究，先后發表《立足部隊遂行多樣化軍事任務切實做好新形勢下油料運輸工作》《利用國家扶持與引導政策加快推進光伏發電在軍事領域的應用》等多篇論文，開展《依托國家成品油管道優化軍油運輸模式》等重大理論與現實問題研究，先后參與汶川地震、玉樹地震、九寨溝地震等軍隊抗震救災油料應急調運和供應保障工作。

前言

新時期的人民軍隊，不僅要做好軍事斗爭準備，更要做好非戰爭突發事件應急保障準備。搶險救災，是軍隊在和平時期執行多樣化軍事任務、維護國家安全和社會穩定的重要職責之一。從唐山大地震、汶川地震、玉樹地震、蘆山地震、魯甸地震到九寨溝地震，人民軍隊都是全力參與抗震救災，不惜一切代價地在災區搶救生命、運送物資，動用了直升機、工程機械以及包括醫療救治、衛生防疫、供水飲食、油料調運保障等在內的后勤裝備。特別是為保障搶險兵力大范圍集結、大區域機動、大縱深營救，軍隊油料系統啟動應急保障預案，采取多種方式調集資源，全方面實施油料保障，成功接受了一次又一次大考驗。

習近平總書記指出 ，要更加自覺地處理好人和自然的關系，正確處理防災減災救災和經濟社會發展的關系，不斷從抵御各種自然災害的實踐中總結經驗、落實責任、完善體系、整合資源、統籌力量，提高全民防災抗災意識，全面提高國家綜合防災減災救災能力。自2008年震驚全球的汶川8.0級地震發生以來，經過不斷的反思和經驗教訓總結，國家地震災害防范工作重心逐步從“抗震救災”逐步向“防震減災”轉變，應急救災和防震減災工作在地震應急響應時間、地質及遙感技術支持、現場救災、物資支援、信息傳達、建筑物抗震設防標準執行等方面有了巨大的進步，2017年九寨溝7.0級地震造成的人員傷亡和經濟損失，分別為同等震級的2010年玉樹地震的0.9%和0.018%。本文以2017年九寨溝地震為例，從7個方面展示這10年來的進步和成效，并從制度建設、信息管理和公眾引導這三個方面來分析應急救災工作的有效性，并對日后的應急救災，特別是人民軍隊做好非戰爭突發事件應急油料保障準備方面進行探討。

2017 年九寨溝7.0級地震應急救災紀實

（一）應急響應迅速

由于地震的突發性和強破壞性，地震發生后的應急響應時間直接關系到地震的災后救援，反應越迅速，對救災越有利。2017年九寨溝地震發生后，從中央到地方，各相關部門和企事業單位均迅速啟動了應急機制。應急響應迅速，是此次救災有力的重要因素。

中國地震臺網正式測定：2017年08月08日21時19分46秒在四川阿壩州九寨溝縣發生7.0級地震，震源深度20千米，局部地區震感強烈。

地震發生后，中國地震局的自動速報系統自動測定震級為6.5級，并通過短信、手機“地震速報”App同時通知全地震系統、國務院、各省市政府及相關單位，李克強總理和汪洋副總理做出重要批示。21：35：54，即地震發生后的14分鐘，經過值班人員人工解算調整，震級修訂為7.0級，并發出正式速報結果，21：39：46（震后20分鐘）中國地震局啟動Ⅰ級應急響應，并派遣救災隊伍前往現場。

收到地震自動測報的第一時間，四川省委、省政府于8月8日晚22：21：57（震后1小時）啟動Ⅰ級應急響應預案，抗震救災工作全面啟動。22時41分（震后1小時22分），四川省從阿壩州、綿陽市以及九寨溝周邊縣緊急組織的醫療隊趕赴地震災區，同時組織華西醫院專家救援隊。22時59分（震后1.5小時），四川省軍區集結民兵、武裝部人員快速趕往震中。23時30分（震后2小時），西部戰區應急指揮所緊急派遣33人的通信隊伍，攜帶海事衛星等通信設備趕赴震中。

8月9日0時24分（震后3小時），國務院抗震救災指揮部根據震情災情，將國家地震應急響應由I級改為II級。8月9日1時16分（震后4小時），四川省阿壩州緊急啟動地震災害I級應急預案，9日3時國家減災委、民政部啟動國家Ⅲ級救災應急響應，中國氣象局啟動地震災害氣象服務Ⅲ級應急響應，公安部消防局啟動I級應急響應，交通運輸部啟動II級應急響應。國家減災委、國務院抗震救災指揮部組成聯合工作組趕赴災區指導救災工作。聯合工作組由民政部、中國地震局、國家發展改革委、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、衛生計生委等部門人員組成，緊急趕赴災區指導和幫助做好搶險救援、受災群眾緊急轉移安置、傷病員救治和災區交通通信搶通保通等各項搶險救災工作。

（二）技術支持廣泛

在地震應急資料支持方面，中國地震局地震臺網中心8日晚21:52（震后33分鐘）開展地震會商工作，研制后續最強余震的震級及強震可能性大小，并第一時間通報國務院和媒體。其中中國地震局下屬研究機構于22：32（震后73分鐘）公布相關地質構造背景、地震震源機制解、地震烈度估算圖、人口熱力圖等，并于8月8日23：58：18（震后2.5小時），在中國地震局中國地震信息網（http://www.csi.ac.cn）公布了這些地震相關信息，8月9日中國科學院青藏高原研究所公布地震震源破裂過程反演初步結果，這些基礎地震信息為救災工作指明了搜查方向和救災的大體范圍。

此外，全國地質資料館、四川省國土資源資料館、甘肅省國土資源資料館館藏的涉及四川阿壩州九寨溝縣地震災區地質資料于8月9日公布目錄，并提交抗震救災指揮部，為救災的道路搶險、滑坡風險評估等提供基礎資料。

在通信方面，中國電信應急通信于8月9日中午在震中開通專門的救災線路，建立救災專用移動基站，通過在上海的大型衛星站，利用衛星將信號傳輸到抗震救災現場，建立衛星迂回鏈路，在九寨溝抗震救災現場與四川成都的網管中心之間架起衛星通信的橋梁，解決了災害現場由于斷電或光纜中斷形成的信息孤島問題，確保中國電信移動網絡的可用性。

（三）現場救災有序

除了應急響應時間短，現場救援有序有力是本次地震救災的重要特點。首先，各單位各部門都啟動應急預案備案，在地震發生的第一時間按照預案進行救災，有條不紊，為救災爭取了大量的時間。其次，參與部門眾多，除了衛生、交通、地震、國土救災相關部門外，治安、信息、金融、旅游、媒體等各個方面都在原有應急預案的基礎上參與了救災，全面保障了災區救援工作的順利進行，并使災區盡早恢復正常生活。最后，現在救災工作垂直分布合理，第一時間從地方上派遣搶險救災隊伍至災區，同時組織有力的專家隊伍，調用先進工具奔赴災區救援，避免了因行程時間造成救援延遲，使抗震救援迅速及時、有條不紊。

在應急救治方面，四川省衛計委第一時間啟動應急預案，400多名醫護人員連夜投入搶救傷員的行動，8月9日省級專家組成的救援隊伍進駐災區各醫院，根據傷員情況進行分級分類施救。在公安治理方面，公安部消防局啟動應急預案，武警、消防、公安、民兵預備役等多部門切實保障災區的救災工作和社會治安秩序。

在現場救災保障方面， 截至8月9日4時，交通運輸部已現場投入搶險機具近40臺，搶險人員近200名，并于8月9日10時39分對外發布九寨溝地震應急處置和繞行路線，著重保證生命通道的暢通，用以撤離疏散游客和外來務工人員，保障救災和物質輸送通道暢通。中國鐵建二十五局救援隊則于8月9日凌晨3時30分（震后5.5個小時）抵達地震災區大塌方地段，加入了松潘縣救援隊，進行道路搶險和生命線保障工作。國家電網阿壩若爾蓋公司應急隊電力搶險隊第一時間對甘海子變電站受損情況進行檢查，截至8月8日23時10分（震后2小時），九寨溝縣城和黃龍景區就已恢復供電，保障了災區用電。

生命通道暢通

軍地聯動搶險救災

中石化加油站在8日晚23時52分（震后2小時）已開通救災車輛綠色通道，國家電網、中國華電通過快速搶修，九寨溝縣城、黃龍景區恢復供電；中國聯通、中國移動、中國電信于震后緊急搶險，全力保障通信，并開通應急熱線、熱線愛心救助及尋親緊急服務，優先保障阿壩地區熱線接入；中國建筑工程總公司、中國中鐵、中國鐵建、國航成都分公司等公司也參與到救災中。

截至8月10日12時，省道301線3處斷道均已搶通便道，17個鄉（鎮）已恢復供電；50000余名游客全部轉移至安全區域妥善安置或已轉運至綿陽、成都等地，漳扎鎮及相關鄉鎮轉移安置群眾9000余人。

（四）物資支援充分

本次救災過程中，吸取了玉樹地震救災時無序支援導致的生命通道不暢通的教訓，在應急預案中，除了統籌醫療、救災安保、道路搶通和交通管控之外，還包括物資支援統籌安排，以地方上的統籌安排和中央的統籌安排為主，輔以民間組織，使得本次物資支援呈現出井然有序的特征。

從地方上來說，阿壩州緊急啟動地震災害一級應急預案，統籌九寨溝、松潘、紅原、若爾蓋縣組織礦泉水、干糧、衣物、帳篷、棉被、醫療設備等救災物資運往災區。從中央來說，民政部從中央救災物資成都、武漢、長沙儲備庫統籌救災物資的調用，向災區緊急組織調撥棉帳篷、折疊床、睡袋、場地照明設備等救災物資。從民間組織來說，中國紅十字會總會則從成都備災救災中心眉山倉庫向災區緊急調撥家庭包、棉被、帳篷，安排應急資金支持應急救援。

至8月9日，中央財政撥付的1億元救災資金、四川省財政撥付的5000萬元救災資金、阿壩州財政撥付的5000萬元救災資金已到達災區。國家發改委已緊急安排四川省救災應急補助中央預算內投資6000萬元，用于災區基礎設施和公益性設施的恢復建設。

（五）信息傳達及時

四川省委、省政府成立了“8·8”九寨溝地震抗震救災應急指揮部，指揮部下設總值班室，醫療、交通、通信電力、救災物資、宣傳報道5個方面。各級政府非常重視宣傳報道工作，注重信息傳達的及時性和準確性，及時辟謠，遏制了地震救災過程中不實消息的傳播，媒體與輿論秩序良好，為安撫災區群眾、穩定民心、安定秩序起了非常重要的作用。

從地震信息傳播來說，中國地震局在微博、微信和手機App這三種主流信息傳播平臺第一時間推送地震信息，不僅有助于相關機構和救災人員做好救災準備、縮短應急響應時間，也有助于政府、災區群眾和全國人民了解余震的發展情況。

從救災信息傳輸來說，則從軟件和硬件兩個方面來實現應急中的信息傳達。通過信號基站搶修及前文所述的建立衛星迂回鏈路從硬件上保障通信暢通。通過實時新聞訊息傳播和手機服務軟件實現信息傳達。

地震發生當晚，中國地震局23：55（震后2.5小時）召開地震情況通報會，四川省人民政府新聞辦于22：52（震后1.5小時）成立應急中心，對外發布有關消息，包括傷員搶救、人員搜救、災害評估、物資發放、交通情況、治安維護、人員安置等。各大新聞媒體實時跟進信息發布，各大旅游網站、銀行、保險公司、航空公司都有發布相應的地震應急措施，使得全國人民第一時間了解災區動態，也使災區人民了解救災的進展和政府相應的措施，為日后生活安排盡早做好規劃。

本次救災過程中充分發揮了手機服務功能，至9日00：30（震后3小時），四川移動已開通緊急服務，包括為停機用戶恢復通信功能，對災區人民開啟免停機服務，震區現場提供免費電話和充電服務，開通熱線愛心救助及尋親緊急服務，發送災害預警信息、求助信息等。

（六）建筑物抗震設防標準執行有力

本次地震震級達到7.0級，最大烈度為Ⅸ度，但是九寨溝縣17個鄉鎮無房屋垮塌，僅有1680戶受到損壞，而2010年玉樹7.1級地震的烈度也為Ⅸ度，房屋卻大量倒塌。本次地震人員傷亡和建筑物損毀程度都遠低于青海玉樹7.1級地震，也低于2013年四川蘆山7.0級地震、2014年云南魯甸6.5級地震。這與九寨溝縣及附近區域抗震設防烈度為Ⅷ度或者Ⅷ度半、震區房屋建筑抗震性能較好有關。

自2008年汶川地震后，四川省地震、住建等有關部門加強了農村民居抗震設防管理和指導（姚秋來，2008），從建筑設計、工匠培訓、宣傳教育等方面做了大量扎實工作，并在民居場地評估和新造建筑規范上從嚴要求，對具有高地震災害等風險的村莊進行了搬遷，新建建筑在設計、建造和驗收中嚴格按照設防標準，這些舉措使建筑物在這次地震中經受住了考驗。此外，景區及城鎮建筑物多采用了框架結構，鄉村傳統民居則多采用穿斗木結構，抗震性能較強。

應急救災高效有序的原因

2017年九寨溝地震體現了我國政府面臨大災，舉全國之力，在人員、資金、物資方面實現了統一調度和統一協調，快速、高效完成應急救災任務充分顯示了制度的優越性和政府在信息管理和公眾引導方面措施得當。

第一，全國范圍內統一、詳細、人性化的救災制度建設是本次地震應急救援反應迅速、救援秩序良好、救援高效、最大程度減少人員傷亡和經濟損失的根本。

自2008年汶川地震以來，各級政府制訂了全方位的應急方案，從中央到地方的減災相關單位都設置了相應的應急預案，并在青海玉樹7.1級地震、四川蘆山7.0級地震、云南魯甸6.5級地震、2011年新灘滑坡、2017年茂縣大滑坡等災害救援實踐中，以及多次應急救災演練中不斷改進。現今應急預案不僅僅包括災后反應時間，還包括詳細的災后工作的信息機制、聯動機制、協調機制、物資保障機制、軍地一體保障機制、應急人員保障和針對本地的救災方案。

從內容上來說，應急預案不僅包括最重要的醫療保障和現場挖掘，還包括公安消防、電力通信、交通保障、物資運輸、宣傳報道等各個方面。

此外，航空鐵路、旅游、通信、銀行、保險、紅十字會等社會力量也有相應的應急預案，有序快速地參與了救災。

第二，本次救災有序還得益于政府對信息管理和公眾引導高度重視，制訂了相關應急預案和保障措施。地方和中央的應急預案中都包含了信息宣傳方面的內容。震后及時搶險做好通信保障，包括通信硬件保障和手機功能應用，為災區救援信息傳播、災區民眾互相聯系提供了保障。并且在第一時間向公眾發布地震信息、救災進程、參與救災的機構、災區情況，及時辟謠，維護了社會生產生活的穩定。

第三，四川省政府針對當地地震危險性做了有關法規、制度、規章方面的落實（李平，2015），包括震前區域場地地震風險的排查和處置、抗震標準的強制執行，為本次地震減輕災害做出了重大貢獻。

存在問題及改進措施

2017年九寨溝地震的高效有序救援，充分展示了我國防震減災建設的成果，有效減少了強震造成的災害損失，顯示了中國特色的“集中力量做大事”的有效性與優越性。不過在救災過程中，仍有一些工作需要進一步細化，更好地發揮油料保障在抗震救災戰役的支援作用和最大效能以及新技術應用等。

（一）建立預案，強化演練

我軍現有保障預案多為軍事戰爭、反恐維穩等軍事行動型保障預案，需要加強對抗震救災等突發事件油料保障情況想定。近年來，軍隊各級油料部門不斷完善配套保障預案，根據抗震救災不同響應級別，加強搶險救災應急演練，及時修訂和完善油料應急保障預案，確保災害發生時能夠各司其責，迅速形成戰斗力保障力。一是提高預案的實效性，結合保障區域內地理、氣候和人文等情況，以及歷史上本區域發生自然災害的種類和破壞程度，統籌論證編訂突發事件油料保障預案，做到想定合理、符合實際、要素齊全、方便操作，保證預案科學、可行。二是加強油料保障訓練的針對性，依據制訂的突發事件油料保障預案，針對不同自然災害、災害等級、破壞范圍等設計不同想定，進行有針對性的訓練演練。利用現有油料保障裝備，重點演練地震、泥石流、洪澇等自然災害時搶險救災行動的伴隨油料保障和跨區機動保障。后方油庫自身遭受自然災害破壞時，如何進行自我修復和保障，同時對部隊和地方進行油料保障訓練。三是要進行防災救災人員教育，組織部隊官兵進行災害教育，充分掌握各種自然災害可能造成的破壞，要求部隊官兵在執行任務時加強自身安全保障，確保搶險救災油料保障任務高效執行。

（二）預有準備，突出戰備

在地震救援中，大型機械的運行、救災物資的運輸、大批次災區人員的安全轉移，都需要考慮燃油儲備問題。如果地方上燃油儲備不足，救援工作則無法按“預有儲備、隨到隨取、取之即用”的預案進行，直接制約了救援工作的全面開展（張鵬等，2016）。如果油氣需要從外地運輸到災區，在余震不斷，并存在滑坡、滾石危險的區域實現油氣的安全運輸是非常困難的。因此，按照本區域的地震危險性和地質災害的風險性，在應急預案中設置合理的油耗儲備，規劃安全的應急油氣運輸路線，也是后續應急預案改進重要組成部分。針對油料保障安全要求高、應急時效性強、救災消耗大等特點，軍隊油料供應體系經過長期的軍事錘煉準備和應急保障演練，以及多年來搶險救災積累下來的寶貴經驗，已經形成了非戰爭軍事行動特別是搶險救災油料應急保障體系和機制。一是按標準合理儲備戰備油料，儲備油料質優量足品種配套，并且結合地震頻發地域特點，優化戰儲布局，特別是建立應對自然災害油料儲備，并統籌納入油料戰略儲備，確保救災時在最短時間內拉得出、供得上、保得好。二是保持油料裝備技術狀態良好，平時加強運油車、加油車、大型工程機械等搶險救災必需的油料裝備維護保養，始終保障油料裝備處于良好的技術狀態，定期開展機動訓練，確保救災時發揮最大功效。三是規范應急油料動用權限。現有軍隊戰備油料，啟用權限級別高、規定嚴，只能在有作戰行動時方可動用。搶險救災時只有接到中央軍委命令后才能動用，如果建立軍地聯動、依法啟動儲備油料動用機制，在地方政府發布搶險救災命令后，即可在軍地聯合指揮機構指揮下，動用戰區范圍內儲備油料先行用于救災行動則能確保抓住最佳救災時機。

油料快速保障

（三）快速反應，統一指揮

地震發生通常沒有任何征兆，不會給執行搶險救災的任務部隊任何準備時間。地震發生的不可預測性，要求軍隊必須以最快速度做出搶險救災油料保障決策并立即組織實施；要求各保障部隊在沒有提前準備的情況下快速出隊，迅速展開救援保障。由于災情瞬息萬變，保障需求不固定，任務要求可能隨時發生變化增加了保障難度。參與救災油料保障的部隊隸屬關系不同，如不能快速形成一個整體，建立高效統一的指揮關系，就難以充分發揮各自作用滿足抗震救災油料保障需求。因此，必須建立高效順暢的救災指揮體制，實施強有力的統一指揮，迅速將各種保障力量融合成一個整體，才能將救災油料保障效能最大化。一是建立應急指揮機制，在總部機關指導下，以聯勤保障基地各保障中心為基礎，依托各區域油料保障單元，建立高度集中的聯勤油料保障指揮機構，統一使用保障資源，統一部署保障任務，統一調配保障力量，統一組織保障行動。根據抗震救災任務行動要求，明確職責權限，理順保障關系，防止出現多頭指揮、責任不明、職權交叉等現象，影響油料保障的時效性。油料保障指揮盡可能采取信息化、自動化手段，根據不同情況采用靈活指揮方式，最大限度發揮油料保障裝備搶險救災作用。二是建立多級聯動協調機制，執行抗震救災任務，聚集諸軍種、多方向的不同部隊參與抗震救災，隸屬關系復雜，協調頭緒多，供應渠道雜。要切實搞好后勤油料部門和軍事部門、政治部門的協同，本級油料部門與上下級油料部門的協同，本級油料部門與友鄰部隊油料部門的協同等，建立油料保障信息通報、油料保障資源共享的制度，切實建立橫向到邊、縱向到底的聯動協調機制，緊密銜接、步調一致、配合默契，提高油料保障整體效益。三是運用先進指揮手段。要充分利用先進的軍事衛星、北斗導航等技術，加強抗震救災油料保障信息資源管理和使用，確保油料保障指揮暢通。要保障油料部門與搶險部隊保持聯系不間斷，利用成熟可靠的數據采集、傳輸和處理技術，實現對用油需求、油料資源、保障力量全時空監控，快速形成并根據災情變化及時調整油料保障方案，及時準確地將油料保障到搶險一線。

（四）軍民融合，一體保障

抗震救災油料保障任務性質特殊，單一方法和常規保障難以滿足任務要求，需要采取超常規保障手段。同時，抗震救災是維護國家和人民群眾最根本利益，必將得到社會各界和最廣大人民群眾的鼎力支持。部隊抗震救災油料保障要依托地方油料保障力量提供最廣泛的支援，將一切可以動用的保障力量納入進來，將一切可以動用的保障資源都吸收進來，與我軍現有油料保障力量相結合，建立起軍民融合的油料保障體系，實施軍民一體的軍地聯供油料保障。一是形成我軍抗震救災油料保障的可靠依托，我國地域遼闊、軍隊油料保障布局不盡合理，單靠軍隊自身的力量實施持續穩定的油料保障困難很大。地方石油石化系統成品油庫容量大、分布廣，可成為部隊執行抗震救災任務油料保障的重要依托，較好彌補軍隊油料保障力量不平衡不充分的矛盾。二是有利于提高油料應急保障速度，抗震救災中，部隊頻繁轉場，要求油料保障具有快速機動的伴隨保障能力。在災區就近利用地方星羅棋布的加油站和眾多油料運輸設施設備，實施油料快速保障，不僅能提高部隊機動速度，而且可極大減少部隊油料前送量。三是可以緩解軍隊油料保障力量不足，抗震救災油料保障時間緊節奏快，范圍廣難度大，受災區氣候惡劣、道路中斷等影響，部隊專業油料保障力量進入災區勢必行動受阻，造成災區范圍內軍隊油料保障力量嚴重不足，影響抗震救災順利進行。依托中石油中石化等企業當地油料保障機構，可有效彌補軍隊油料保障力量不足的短板，快速提升救災油料保障能力。近年來，軍隊各級油料部門與地方有關部門建立了一系列軍地協調保障機制，確保了軍隊油料供應及時到位。例如汶川地震時（杜又功，2008），原總后勤部機關協調中石油在綿陽、汶川等地103個加油站為救災部隊加油；中國航空油料集團公司在北川建立搶險航油保障點，為運輸重型裝備的米-26軍用直升機提供航油保障，有力保障了救災部隊開展災區救援工作。

（五）無人機和手機大數據在救災中的應用

在2014年魯甸6.5級地震的救災及后續災害評估中，就已經開始嘗試局部使用無人機進行重災區地形道路描繪、房屋受損情況評估等。目前無人機獲取的數據處理速度慢，有效信息提取效率低下，但隨著科技的發展，無人機必將提高運行速度，實現有效信息的自動拾取，也能通過搭載多種傳感器，實現臨時通信基站搭建、紅外信息（生命特征）感應、有害氣體探察等救災功能。

利用手機位置信息構建人口分布熱力圖已是較為成熟的技術，而目前救災使用的人口熱力圖是根據人口普查信息建立的，缺乏對流動人口的描述。因此在救災時應用手機大數據信息，繪制震前人口分布熱力圖，有助于救災人員了解震前人口分布的真實情況，震后隨著通信基站的搶修恢復，可以利用手機定位信息獲取人口密集分布地區和人口流動情況，有助于救災點的設置和救災物品的發放。

（六）提高城市災害風險的精細化評估

區域災害評估是防范災害的重要手段之一，對于城市這種人口密集地區，結合建筑物分布、人口晝夜差異、土地利用關系等信息（袁海紅等，2016），開展城市災害的精細評估，不僅是目前正在開展的三維城市地質工程中重要的組成部分，也是日后災害評估的重要發展方向。