全球持久性有機(jī)污染物國際合作的分歧

劉靜

摘 要：在科學(xué)考察了持久性有機(jī)污染物的特征和影響之后，國際社會(huì)對該污染物給予了重視，通過了以《斯德哥爾摩公約》為主的一系列國際公約。《斯德哥爾摩公約》是全球持久性有機(jī)污染物國際合作治理最重要的環(huán)節(jié)，但國際社會(huì)在此之前還形成的《巴塞爾公約》《鹿特丹公約》，早已對包含持久性有機(jī)污染物的有害化學(xué)品進(jìn)行了規(guī)定和限制，這些公約最終構(gòu)成了有關(guān)持久性有機(jī)污染物一體化合作治理的框架。有鑒于此，將以《斯德哥爾摩公約》為主的一系列國際公約作為研究對象，來論述全球持久性有機(jī)污染物的國際合作治理中的分歧，以期對國際環(huán)境合作問題有更深刻的理解。

關(guān)鍵詞：持久性有機(jī)污染物；《德哥爾摩公約》；國際環(huán)境合作

近幾十年不斷出現(xiàn)的嚴(yán)重危害人體健康的污染事件，使人們認(rèn)識(shí)到化學(xué)品的使用帶來的生態(tài)威脅，控制化學(xué)品的風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)成為國際社會(huì)共同關(guān)注的環(huán)境問題之一。

一、國際社會(huì)對持久性有機(jī)污染物的初步認(rèn)識(shí)

（一）20世紀(jì)60年代之前的蒙昧?xí)r期。蒙昧?xí)r期主要是指二戰(zhàn)后至20世紀(jì)60年代這一時(shí)期，有機(jī)化學(xué)品開始得到廣泛應(yīng)用，但人類社會(huì)并沒有認(rèn)識(shí)到大量使用危險(xiǎn)化學(xué)品帶來的嚴(yán)重危害。1938年，瑞士化學(xué)家保羅·赫爾曼·繆勒發(fā)現(xiàn)了滴滴涕具有很好的殺蟲效果，不僅使得糧食產(chǎn)量和勞動(dòng)效率得到了提高，還在衛(wèi)生領(lǐng)域中被用于防止惡性傳染疾病。二戰(zhàn)后，出于戰(zhàn)爭和戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的繁榮的原因，各國開始合成各類化學(xué)品來替代匱乏的物質(zhì)。有十萬多種化學(xué)品進(jìn)入市場，據(jù)估計(jì)大約有75000種在銷售和使用，如美國自60年代后合成的化學(xué)品產(chǎn)量就增加了一千倍。

（二）20世紀(jì)60年代～20世紀(jì)90年代的覺醒時(shí)期。美國海洋生物學(xué)家蕾切爾·卡遜經(jīng)過四年的調(diào)查研究之后，于1962年出版了《寂靜的春天》一書，闡釋了滴滴涕等有機(jī)氯農(nóng)藥大量使用對生態(tài)環(huán)境的污染，開啟了國際社會(huì)對危險(xiǎn)化學(xué)品科學(xué)認(rèn)識(shí)的第一步。《寂靜的春天》促使美國于1970年成立了國家環(huán)境保護(hù)局并推動(dòng)了國家對農(nóng)藥政策的轉(zhuǎn)變。隨后，美國各州也相繼通過立法來限制DDT等農(nóng)藥的使用。70-80年代，很多國家開始禁止有機(jī)氯農(nóng)藥的生產(chǎn)和使用，但由于技術(shù)和資金的缺乏，一些國家仍然繼續(xù)使用這些農(nóng)藥。作為亞洲的農(nóng)業(yè)大國，中國和印度直到 1983年和 1989 年才禁止滴滴涕在農(nóng)田中使用。

（三）20世紀(jì)90年代初～90年代中期持久性有機(jī)污染物概念的出現(xiàn)。1995年5月聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署理事會(huì)通過了關(guān)于持久性有機(jī)污染物的18/32號(hào)決議，強(qiáng)調(diào)了減少或消除持久性有機(jī)污染物的必要性，并確定了首批12種持久性有機(jī)污染物。會(huì)議上提出了持久性有機(jī)污染物的明確定義：一類具有毒性、難易降解、可產(chǎn)生生物蓄積以及往往通過空氣、水和遷徙物種作跨越國際邊界的遷移并沉積在遠(yuǎn)離其排放地點(diǎn)的地區(qū)，隨后在那里的陸地生態(tài)系統(tǒng)和水域生態(tài)系統(tǒng)中蓄積起來的化學(xué)物質(zhì)，它們對人體健康和生態(tài)環(huán)境都可能造成嚴(yán)重危害。在這次會(huì)議之后，持久性有機(jī)污染物的概念正式得到國際社會(huì)的認(rèn)可。

二、以《斯德哥爾摩公約》為主的一系列公約

（一）《巴塞爾公約》。美國、歐洲和日本等發(fā)達(dá)國家是生產(chǎn)危險(xiǎn)廢物的世界頭號(hào)大國，由于發(fā)達(dá)國家公眾日益強(qiáng)烈的環(huán)保呼聲和危險(xiǎn)廢物處理價(jià)格昂貴，其開始向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。鑒于危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移所帶來的環(huán)境問題和國際關(guān)系問題，國際社會(huì)迫切需要一部法律文件來控制危險(xiǎn)廢物的越境轉(zhuǎn)移和處置。1989年3月20至22日，關(guān)于控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移全球公約全權(quán)代表大會(huì)在瑞士巴塞爾召開，并最終通過了《控制危險(xiǎn)廢越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》，即《巴塞爾公約》，是國際社會(huì)上控制和管理危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移和處置問題的綱領(lǐng)性文件。

（二）《鹿特丹公約》。近幾十年來化學(xué)品事故造成的人身傷害和環(huán)境污染事件頻發(fā)，對人體和環(huán)境造成了嚴(yán)重的危害。1985年聯(lián)合國糧農(nóng)組織制定了《國際農(nóng)藥銷售和使用的行為規(guī)則》。1987年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署制定了《化學(xué)品國際貿(mào)易信息交換倫敦準(zhǔn)則》。不久之后，這兩個(gè)組織共同訂立了1989年事先知情同意程序。1998年9月10日在荷蘭鹿特丹召開全權(quán)代表會(huì)議，通過了《關(guān)于在國際貿(mào)易中對某些危險(xiǎn)化學(xué)品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》的最后文本，使其成為具有法律約束力的國際公約。《鹿特丹公約》規(guī)制的對象主要是危險(xiǎn)化學(xué)品和農(nóng)藥，要求締約方在國際貿(mào)易中對管制的化學(xué)品執(zhí)行事先知情同意程序，并進(jìn)行信息交流和共同分擔(dān)責(zé)任，推動(dòng)以無害環(huán)境的方式進(jìn)行化學(xué)品的使用。

（三）《斯德哥爾摩公約》。20世紀(jì)80年代，科學(xué)家們不但在北極的環(huán)境中和北極熊等動(dòng)物體內(nèi)檢測到有機(jī)氯化合物，還發(fā)現(xiàn)愛斯基摩女性母乳中有機(jī)氯化合物的濃度高于魁北克南部的女性，這一發(fā)現(xiàn)促使國際社會(huì)開始關(guān)注有機(jī)氯化合物在全球范圍的污染問題，并最終開始針對持久性有機(jī)污染物問題采取一系列區(qū)域性環(huán)境保護(hù)國際協(xié)議和全球性的國際合作行動(dòng)，于2001年5月23日91個(gè)國家在瑞典簽署了《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》，要求各締約方采取措施，防止和管制那些呈現(xiàn)持久性有機(jī)污染物特性新型農(nóng)藥和工業(yè)化學(xué)品的生產(chǎn)和使用。

綜上所述，1989年通過的《巴塞爾公約》、1998年通過的《鹿特丹公約》和2001年通過的《斯德哥爾摩公約》，形成了全球以國際條約的形式關(guān)注和應(yīng)對持久性有機(jī)污染物的合作治理體系。

三、全球持久性有機(jī)污染物國際合作的分歧

（一）從宏觀的角度看持久性有機(jī)污染物國際合作的分歧。從宏觀的角度看，持久性有機(jī)污染物國際合作的南北分歧主要是從資金和技術(shù)問題、遵約機(jī)制和新增化學(xué)品、責(zé)任和賠償議定書批準(zhǔn)過程四個(gè)方面表現(xiàn)最為突出。在持久性有機(jī)污染物國際合作過程中的南北對立，其根源在于南北雙方在發(fā)展水平上的巨大差異。就內(nèi)部而言，如何在全面提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的過程中實(shí)現(xiàn)對自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與尊重，在保證國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提下借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)不斷走向生態(tài)化等幾個(gè)方面是發(fā)展中國家考慮更多的。且從外部而言，發(fā)展中國家希望通過發(fā)達(dá)國家以資金援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等形式與其開展合作。與之相反，發(fā)達(dá)國家則更注重生態(tài)系統(tǒng)健康的重要性，將環(huán)境保護(hù)置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之前。正如中國學(xué)者提出的觀點(diǎn)一致，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間，發(fā)達(dá)國家之間這種合作關(guān)系的二元化，使得國際環(huán)境領(lǐng)域的合作和發(fā)展具有不穩(wěn)定性，即如果雙方為共同利益多考慮一點(diǎn)，合作將是主流，如果雙方距離拉大，對抗可能成為主流。所以，持久性有機(jī)污染物國際合作的宏觀分歧是必不可少的，需要有效處理好南北方的對峙。

（二）從微觀的角度看持久性有機(jī)污染物國際合作的分歧。從微觀上看，在關(guān)于持久性有機(jī)污染國際合作的具體問題上，發(fā)展中國家陣線并非時(shí)時(shí)一致，發(fā)達(dá)國家也會(huì)立場相對。各國從自身利益出發(fā)，在不同的談判議題上都會(huì)形成各自不同的談判陣營。各個(gè)國家除了在公約本身中產(chǎn)生了不同觀點(diǎn)，就公約的協(xié)同整合也出現(xiàn)了分歧。從微觀視角的南北方分歧可以看出，各締約國在歷史條件、經(jīng)濟(jì)狀況、地理環(huán)境，資源的豐富度和環(huán)境協(xié)調(diào)能力等方面的不同，必然也會(huì)導(dǎo)致各國在對待不同污染物和協(xié)同合作問題上態(tài)度的差異，所以政策上難免會(huì)存在一些分歧。

總而言之，正如湯因比《歷史研究》的緒論中寫道：“我們應(yīng)該在兩類關(guān)系中劃一條清楚的界線：一類是在一個(gè)社會(huì)內(nèi)部的各個(gè)集團(tuán)之間的關(guān)系，另一類是在不同社會(huì)的彼此之間的關(guān)系。”持久性有機(jī)污染物問題的解決需要各國內(nèi)部的共同努力。全球持久性有機(jī)污染國際合作矛盾和共識(shí)交織、斗爭和合作共存，沖突與協(xié)調(diào)并存的局面仍長期存在。

參考文獻(xiàn)：

[1]UNEP， Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal， Text and Annexes， 1989.

[2]UNEP， Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade， Text and Annexes， 1998.

[3]UNEP， Text of the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants for Adoption by the Conference of Plenipotentiaries， Text and Annexes， 2001.

[4]湯因比.歷史研究（上冊）[M].郭曉凝等譯，上海：上海人民出版社，1997.

[5]蕾切爾·卡遜.寂靜的春天[M].呂瑞蘭等譯，上海：上海譯文出版社，2015.

[6]王之佳.對話與合作：全球環(huán)境問題和中國環(huán)境外交[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2002.

[7]李金惠等.在博弈中發(fā)展的國際廢物管理——以《巴塞爾公約》為例[J].中國人口資源與環(huán)境，2016，（05）

[8]劉玉.《鹿特丹公約》之淺談[J].農(nóng)化市場十日訊，2013，（15）.

作者單位：

上海大學(xué)