“留置”取代“雙規(guī)”，今后如何反腐

肖婷婷

2017年12月26日，杭州市某機(jī)關(guān)下屬事業(yè)單位工作人員余建軍貪污案在杭州市中級人民法院開庭審理。余建軍因犯貪污罪被判處有期徒刑15年，并處罰金200萬元，扣押凍結(jié)在案的財(cái)物沒收并繼續(xù)追繳贓款。

這起看似尋常的職務(wù)犯罪案件，其實(shí)與監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作密切相關(guān)——此案正式移送杭州市上城區(qū)檢察院審查起訴前，由新成立的上城區(qū)監(jiān)察委員會立案調(diào)查。2017年3月17日，上城區(qū)監(jiān)察委員會依法對余建軍作出立案調(diào)查決定，并對其采取留置措施。

這也是全國首例監(jiān)察留置案。

不僅是普通的事業(yè)單位工作人員，即使是擁有更大權(quán)力的政府官員，在違反黨的紀(jì)律和國家法律法規(guī)后，也會被采取留置措施一一2018年1月4日上午，四川省遂寧市舉行了市監(jiān)察委員會成立大會并掛牌。會后，市監(jiān)察委員會即召開會議，經(jīng)集體研究決定并報(bào)上級批準(zhǔn)，依法對涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法的大英縣政府副縣長，縣公安局黨委書記、局長陳小平采取留置措施。

黨的十九大明確提出，制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。“雙規(guī)”我們聽得不少，但留置則更是一個反腐領(lǐng)域的新鮮詞匯。這兩者到底有什么區(qū)別？何種情形下可以采取留置措施？需要遵守哪些程序？如何保障被留置人員的合法權(quán)利？

“雙規(guī)”和“留置”的區(qū)別

近年來，特別是黨的十八大以來的反腐實(shí)踐中，“雙規(guī)”發(fā)揮了舉足輕重的利劍作用。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至今年6月底，十八大以來，共立案審查中管干部280多人、局級干部8600多人、縣處級干部6.6萬人。

在我國，除紀(jì)委以外，反腐隊(duì)伍還有另一支重要的人馬一一1995年，最高人民檢察院反貪總局正式掛牌。近20年的工作歷程中，反貪部門查辦了一大批有影響的貪污賄賂犯罪大案要案，也呈現(xiàn)出專門化、正規(guī)化、法治化的優(yōu)勢。但由于反貪局脫胎于檢察機(jī)關(guān)原經(jīng)濟(jì)檢察部門，接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，與紀(jì)委工作存在重合，工作中難免會出現(xiàn)一些問題。

于是，不少人萌生出新的改革思路——是否可以整合政府部門及檢察系統(tǒng)相關(guān)部門，成立一個監(jiān)察委員會，與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，形成一個兼容處理黨紀(jì)、政紀(jì)和法紀(jì)在內(nèi)的反腐機(jī)構(gòu)？

而國家監(jiān)察體制改革，無疑呼應(yīng)了這一需求。它重在組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

與“雙規(guī)”相比，留置擴(kuò)大了監(jiān)察范圍，實(shí)現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。同時，通過留置取得的證據(jù)可以直接作為移送起訴的證據(jù)，而此前，通過“兩規(guī)”取得的口供筆錄移送檢察機(jī)關(guān)后還需要由檢察機(jī)關(guān)重新固定、轉(zhuǎn)化后才能作為司法證據(jù)。

留置讓權(quán)力行使更規(guī)范，邊界更清晰

留置是監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察監(jiān)管能采取的12項(xiàng)調(diào)查措施里最受矚目，具有限制人身自由的強(qiáng)制力。在規(guī)范監(jiān)察機(jī)構(gòu)留置權(quán)的使用方面，監(jiān)察法明確：調(diào)查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施，均應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定出示證件，出具書面通知，由二人以上進(jìn)行，形成筆錄、報(bào)告等書面材料，并由相關(guān)人員簽名、蓋章。

監(jiān)察法明確，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有“涉及案情重大、復(fù)雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；可能有其他妨礙調(diào)查行為的”等情形時，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所。同時，監(jiān)察法規(guī)定，對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施。

從試點(diǎn)省份看留置的細(xì)枝末節(jié)

作為國家監(jiān)察體制改革的三個試點(diǎn)省份之一，浙江為監(jiān)察法的制定提供了實(shí)踐素材。

監(jiān)察法規(guī)定留置是在特定場所。浙江的實(shí)踐，一是，原來紀(jì)委辦理黨員紀(jì)律審查的場所，也叫“兩規(guī)”場所，現(xiàn)在繼續(xù)運(yùn)用為留置場所。二是把公安機(jī)關(guān)管理的看守所里的部分設(shè)施進(jìn)行改造，成為留置場所。開辟成留置專區(qū)后，不再是看守所。

留置開始后，被留置對象會被安置在一個相對舒適的地方，條件和看守所完全不是一個概念，生活起居設(shè)施比較舒適，也非常安全，飲食也有保障。他們被留置過程中，生活需要甚至是特殊需要也是會被重視的，比如有些人需要定期服藥，工作人員會向他們提供降血糖、降血壓等日常藥。一些人每天還會進(jìn)行必要的醫(yī)療檢查，比如量血壓，有必要的話，還可以去醫(yī)院就診。

留置是在24小時監(jiān)控下，從留置的第一分鐘到解除留置前的最后一分鐘都處在監(jiān)控之下，也就是“全程留痕”，談有關(guān)問題要錄音、錄像，這比以前檢察機(jī)關(guān)偵辦職務(wù)犯罪案件要求更高。同時，公安機(jī)關(guān)也要對留置場所進(jìn)行24小時監(jiān)控。對留置場所和人員監(jiān)控的一塊屏幕，既有監(jiān)察委案件管理室在看，也有公安機(jī)關(guān)在看。這也是一個制約關(guān)系。另外，留置期間的談話、詢問的實(shí)行也是有嚴(yán)格規(guī)定的，在夜里11點(diǎn)前必須結(jié)束談話，保證被談話人的休息時間。

另外，在留置期間，律師不能介入的原因，浙江省監(jiān)察委員會主任劉建超解釋說：

第一，留置是監(jiān)察措施，監(jiān)察委員會不是司法機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的法律依據(jù)不是刑事訴訟法。刑事訴訟法是有規(guī)定法律援助的。

第二，更重要的是職務(wù)違法、職務(wù)犯罪調(diào)查工作的特殊需要決定的。職務(wù)違法、職務(wù)犯罪最多的表現(xiàn)就是行賄受賄，行賄受賄很難拿到物證，多數(shù)都是言辭的證據(jù)，要想被調(diào)查對象如實(shí)交代情況，這里最大的挑戰(zhàn)就是串供、隱藏證據(jù)，甚至銷毀證據(jù)。那么，我們在調(diào)查過程中要排除可能出現(xiàn)的干擾。同時，像這樣的案件，往往涉及一些機(jī)密、秘密的事情，律師也不宜介入。

第三，有關(guān)案件在監(jiān)察委移送給檢察機(jī)關(guān)，進(jìn)入司法程序之后，律師完全可以介入。在司法階段，被調(diào)查人是能夠充分享受到他們希望的法律援助的。