國外的行政監察專員制度

翟慧杰 陳偲

雖然監察制度最早出現于中國，也形成了獨具特色的體系，但在國外也有類似的制度值得借鑒。

多國建立監察專員制度

1809年，瑞典議會認為由司法總監對行政官員進行的監察并沒有充分保障公民的權利，需要建立一項獨立于政府的，監督行政官員履行職責的制度。這樣，監督各級官員活動的職責由議會選舉的1名監察專員擔任，該監察專員根據議會發布給他的指令，監督法官與政府官員是否遵守法律，并按照法律的正當程序，對在履行職責過程中采用暴力、基于個人私利或其他原因違法或未履行與其職務相關職責者進行追訴。從此瑞典創立了世界上最早的國外的議會專職監察專員制度。

1918年，芬蘭建立議會監察專員制度。芬蘭各政府機構都設有審查官。雖然該職位不是很高，但行政首長在決策過程中，如果出現疑問或失誤，審查官可以對該決策提出質疑，并進行獨立調查。一位部長可以不顧審查官的異議而通過某項決策或制定某項規定，但沒有審查官的簽署，該決策不受法律保護。此外，芬蘭還建立了司法監督制度。芬蘭司法總監和議會督察員是芬蘭政府機關中的最高監察官，他們根據憲法監督各機關及官員是否遵守法律、履行職責。這兩種監察官一般由著名法學家擔任，每年都要到全國各地巡視，傾聽公民意見，接受和審理普通公民對官員和公務員的舉報。任何芬蘭公民都能自由地檢舉和揭發。

另外，丹麥、新西蘭、英國、南非、泰國、阿根廷等地也都建立了類似的監督體系。

行政監察專員制度的合法性源泉

行政監察專員制度是權利救濟、保護公民權利的一種非司法化的手段，有人稱它為“第四權力機構”。行政監察專員制度是由憲法規定的，根據公眾對政府部門違法行政和不當行政的申訴，不受任何黨派政治影響進行調查監督，保護和推進公民的合法權益及自由。監察專員有權進行調查、批評、建議和公布結果，但是不能直接推翻行政機關的決定。目的主要是運用一些非正式的程序、救濟手段來彌補議會監督、行政監督等的缺陷。

監察專員制度的合法性源泉首要來自于權威法律法規的認可。監察專員的權責和地位非常特殊，通常是由憲法規定、專門法調整、立法機關任命，地位獨立且重要。大部分國家一般都在憲法中加以明確規定，并頒布專門法規細則具體規定監察專員的產生、職責、權限等，如丹麥依據1953年憲法的規定，于1954年頒布了《議會監察專員法》，并設立了議會行政監察專員辦公室。有些國家雖然沒有在憲法中對其進行規定，一般也制定了規范該制度的基本法律，如英國1967年通過《議會行政專員法》，設立了行政監察專員。

行政監察專員的絕對獨立

行政監察專員的獨立性體現在其選舉產生與任免過程的獨立、職權行使的獨立和經費物資保障的獨立。

監察專員產生、任免的權威性和權利待遇的法制保障。一般而言，行政監察專員由本國議會選舉產生，個別國家由權威的國家機構或行政機關首長直接任命，具有一定任期，享有很高的權威性，人身權利和待遇得到專門保障。行政監察專員組織一般設置一名首席監察專員，并配有幾十名工作人員。首席行政監察專員通常享有很高的地位和威望，在一些國家中，甚至已經躋身國家領導層前列。較高的待遇使他們不為經濟上的事情所憂慮，能夠全身心地投入到監察工作中。

行政監察機構的經費預算、人員編制等由議會單獨審批，以免受行政機關及有關部門的制約和支配，行政監察專員在行使職責過程中具有很強的獨立性。行政監察專員的身份是議會或政府最高行政長官行政監察職能職權的代理行使人，在任期內其享有相當于法官一樣的工作獨立性，不受其他任何行政機關的限制，直接對議會或行政首長負責。即便議會或首長也只能對其整體的工作情況發表意見，而不能插手其具體事務。行政監察專員的任免在法律的保護下，必須經過規定的程序，享有極強的獨立性。

為了保障監察專員能夠真正地不受其他因素的影響，各國一般都規定監察專員不得擔任議員及黨政職務，不得加入任何公共或社會團體、壓力集團從事兼職。行政監察專員必須是無黨派人士，保持政治中立性。

監察范圍具有寬域性

監察專員一方面受理公眾對行政機關或其工作人員在執行公共權力中所出現的不合理、不良行政行為的申訴，另一方面也監視法律法令在實施過程中的情況。另外，還可以根據自己及其下屬工作人員所掌握的線索積極主動地對可能給公民權益造成不良影響的事件或行為展開調查。

行政監察專員的監察對象范圍比較廣泛。瑞典監察專員監察范圍不僅包括全國性機構、地區性和地方當局的行政機關（軍隊）的行政人員，也包括法官、檢察官，但是不能監察內閣部長、大法官、聯邦和地方議會議員、中央銀行董事等，這些都是由議會監督。法國的調解專員受理范圍更為廣泛，不僅包括中央、地方政府機關以及具有公共服務職能的其他機關，還包括鐵路、電力、天然氣等國有企業。澳大利亞聯邦監察專員制度的監督機構除對政府各部部長、議會議員、法官等行政人員監督外，還監督任何企圖使行政人員腐敗或作出不公正決定的非公職人員。德國聯邦議院請愿委員會有權管轄針對聯邦政府及各機關、聯邦議會乃至其他憲法機構權限內的有關請愿，同樣不及于法院。德國聯邦議院請愿委員會對聯邦議院自身權限范圍內的請愿享有管轄權。

近年來，這些國家的行政監察專員的監察功能范圍不斷拓展。從最初對國家機關（行政、司法）進行監督，逐步擴大到社會、公共領域，歐盟國家普遍在金融、勞動人事、消費等領域建立了行政監察專員機制。