怎么構建“既親且清”的政商關系？

監管對象和監管者之間的合謀，也就是政府被俘獲的現象非常普遍，可以歸結為規制的悖論，需要動員社會的力量才能打破這個悖論。

樊盛濤 南方周末特約撰稿

40年來，從小崗村改革、個體戶、鄉鎮企業，到引進外資、國企改革中的抓大放小，中國非公經濟尤其民營經濟步入了櫛風沐雨、波瀾壯闊的40年發展歷程。

中央向地方放權，政府向市場主體放權，為市場帶來了積極的活力，極大減少了交易成本，為民營經濟創造了良好的制度環境。幾次憲法修改，也相應強調了民營經濟的重要性。2004年憲法修正案中，更是首次將私有財產權寫入憲法，對私有產權的尊重和保護，開始進入最高級。

在民營經濟發展初期，由于土地、資金等大量資源都掌握在政府手中，一些審批權力直接決定著企業的發展乃至生死，在“雙軌制”的改革路徑下，一些企業家與政府部門和具體官員之間的關系，難免錯綜復雜；地方與地方之間，存在一定程度的競爭關系，“招商引資”一直是政府工作主要內容之一；國企改革與“國有資本流失”之間，也存在著較大張力。種種政經結構的特征，使中國的政商關系亟須優化。習近平總書記在十九大報告中提出的“構建親清新型政商關系，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長”，正是針對這樣一種政商格局而言。對中國政商關系的歷史和未來，我們邀請武漢大學政治系唐皇鳳教授談一談他的觀察和分析。

“發展理念”下的 政商共同體

南方周末：40年前，中國幾乎是全盤的國有經濟，今天，非公經濟占GDP的比重超過60％，對稅收和就業貢獻率分別超過50％和80％。國有經濟與非公經濟，所有制不同，與政府的關系也有所不同。怎么看待這四十年政商關系的變化？

唐皇鳳：中國的政商關系有它獨立的背景。就政和商而言，政商關系是分層次的和多維度的。政，既有中央政府，又包括地方政府，甚至基層政府，各層級政府和商的關系不同，其產生的政商互動模式各異。不能簡單地認為各級政府是高度一體的，其層次非常多，同樣，當我們談到商的時候，面對的對象也很復雜。

南方周末：具體談民營經濟和地方政府關系？

唐皇鳳：計劃經濟時代，民營經濟在國民經濟當中的占比小，所以很少涉及和地方政府的關系問題。改革開放后，隨著市場化改革逐步推進，資源開始得以自由流動，經濟自主發展的空間不斷拓展，民營經濟在改革的浪潮中得到快速發展。總的來看，民營經濟的高速發展確實和政府的扶持是密切相關的。

要理解中國的政商關系，有兩個概念很重要，一是中國的市場化改革道路，是政府主導型的市場經濟。從政府的性質和國家本質來講，中國又是一個以發展為導向的國家，地方政府也就是發展型的。強調一點，一個國家和一個政府的主要目標決定了政府的本質，如果把經濟發展視為首要目標，就證明它是發展型政府。我們國家從改革開放以來最大的政治就是實現現代化，而衡量現代化一個很重要的指標是經濟發展的質量水平和成就。有此背景，政商間關系密切也就在情理之中了。

具體來說，企業的發展空間，甚至它內部治理結構和戰略取向，都跟地方政府的產業規劃和戰略布局有著千絲萬縷的聯系。兩者一定程度產生了雙向依賴和雙向庇護的關系，逐漸成為一個利益高度統一的共同體。

但共同體的形成也帶來了很大的風險。企業本質是逐利，而政府有它自身很重要的公共角色，一旦政府深深地介入市場活動，成為市場中的主體，那么經濟角色就很可能掩蓋在政治上公共角色的扮演。經濟功能在凸顯，公共功能在淡化。帶來的風險體現在很多方面。第一個問題是：經濟建設和民生建設協調發展不夠，導致“發展導向的偏差”。

第二個更大的問題是：政商之間可能會進行合謀，這也是現在反復強調要建立親清的政商關系的原因，也就是說，政商之間不僅要親密合作，而且要清廉。努力把損害公共利益的行為進行制度化的治理。

南方周末：發展型地方政府構筑了政府與支柱企業“榮辱與共”的關系，這和環保監管是否存在一定的沖突？

唐皇鳳：就環境治理而言，需要考慮不同利益主體的成本收益比。比如對一個被管制的污染企業而言，它要面臨很強的政策壓力和社會壓力，這是它治理污染的動力；但另一方面，治理污染成本高昂。對于企業來說，如果它能夠通過其他方式減少相應的壓力，那它不排污的激勵就上升了。

對地方政府來說，面臨的最大壓力是政治壓力，因為我們把環境污染防治作為三大攻堅戰之一，中央政府給了足夠大的壓力。但不同地區有不同的價值優先排序，對經濟相對落后的地區，它首先還是要保生存保運作，這是組織的首要本能。而對發達地區，它則脫離了這一階段，有更多的獨立性來選擇產業發展，有更多的方式來選擇如何進行污染治理，總體上自由選擇的空間更大。所以，污染防治的效能和政商關系存在關聯，但是不是最根本的因素還需要去反思。

南方周末：中央這些年逐步把食品安全、環境治理等民生目標加入到地方官員的政績考核中，這種變化對地方的政商關系影響有多大？

唐皇鳳：過往的一些改革還不充分，還未從整體上調權力結構，表面上有一些改革，在日益的強調某些重要部門的獨立性。但這些部門和地方政府間還是有千絲萬縷的聯系，條塊間雖然利益有分歧，但總體上他們還是一個利益的共同體。因為在政府內部，它還是一個熟人社會。

政府在民企發展中的具體作用

南方周末：回顧中國民營企業發展歷史，您認為政府在其中起了哪些作用？

唐皇鳳：第一個作用：在改革開放的初始階段，市場主體不成熟，很長時間，地方政府成為競爭的主體，促進中國經濟發展。在經濟發展過程中，只要有競爭，就會有資源的更有效配置，這個過程中，地方政府充當市場的競爭主體是發揮了很重要的作用。

第二個作用：因為市場主體在一開始很弱小，它需要有一種扶持性的力量。可能在很長一段時間，在中國的政商關系當中，政府承擔了扶持之手的作用。因為在現代化的初級和起步階段，核心的任務是要進行資源的動員，然后集中力量完成一些基礎設施建設，而政府有很強的動員能力，所以在現代化的過程中，政府能有效地為社會提供公共品供給。例如水電網絡、交通運輸這樣的公共品，對市場和企業發展都很重要。

最后，就是市場的健康發育離不開適當但有效的管制。遏制壟斷和不正當競爭，懲罰欺詐等都需要政府相關部門的角色。國家能力決定了是否能對企業提供有效的管制。

但是政府在幫助民營企業發展的過程中，也帶來一個很大的問題：比方說，不管在哪個國家，治理有待完善的政府都可能有兩只手，一只叫掠奪之手，一只叫扶持之手。在混合經濟體下，政府必然要發揮作用，問題是，要發揮什么作用？到底是掠奪之手還是扶持之手？麻煩在于，扶持之手和掠奪之手往往是共存的，邊界很微妙，一旦缺乏外部強大的制約力量，就有可能成為掠奪之手。治理不夠完善的政府，也可能自利。

南方周末：這種雙向關系會對民生有什么具體影響？

唐皇鳳：這種雙向的關系在一定程度上是一種互相依賴和互利共生的關系。當然會對民生發展有影響，但不僅僅是影響民生的發展，最重要的是，就市場秩序而言，它影響競爭的公平性程度和發展資源的有效配置。

監管俘獲：權力碎片化與政商關系

南方周末：政府和企業之間這種共同體的關系，可能在未充分市場化的時期和地區更明顯。地區間市場化程度的差異是否衍生出不同的政商關系模式？

唐皇鳳：地區間的經濟發展差異導致政商關系有區域差異，是客觀事實。但要切斷政商間的共生性庇護關系，需要一定的時間。因為在現代化的起步階段，政商間有很強的利益相容性，即他們的目標是一樣的，都是要尋求經濟發展。

南方周末：在充分市場化地區，更提倡環境治理或其他公共目標，他們可能會在一定程度上淡化GDP追求，這和您說的政商的共同目標是不是有偏離？

唐皇鳳：沒有偏離，提倡是提倡，就實踐而言，則有相當難度。有偏離是一種什么情況呢？比如某類明顯的高污染企業，其發展目標和當地政府的產業政策、環保政策，抑或經濟增長目標出現了一定程度上的偏離。

所以，不同企業和政府間的關系，還跟產業領域有關。比如和地方政府區域整體的發展，經濟發展水平，和企業自身的產業性質、所有制性質，都有一定的關系。僅用一個籠統的政商關系模式來講，很難。

南方周末：通常，有一定規模和實力的大企業，相比經濟規模小的企業，對政府的議價能力更強，規模大的企業對地方政府的獨立性是否更高一些呢？

唐皇鳳：我們講政商關系，不僅指本地企業和本地政府的關系，還和企業所在地的政府有關。現在大企業的所有權和經營權的分離，公司總部和分支結構間的關系很復雜。一個大規模的企業，所面臨的政商關系涉及不同層級的政府。雖然相對于本地政府，它具有一定獨立性。但相對更高層級政府，是否還能保持獨立性呢？這就很難講。根本的問題還是商，商后面是資本力量，資本具有高度的流動性。政的本質是權力，很大的一個特征是具有明顯的空間邊界性。資本高度的流動性可能突破政的邊界。在目前中國的體制內，權力有很強空間的約束性和邊界性，這是考慮政商關系一個很大的出發點。所以討論政商關系是非常復雜的，要考慮現有的企業組織模式和管理體制，規模越大的企業分支結構越多，也對應著不同層級的政府，它們之間關系復雜，很難模式化。

南方周末：相對企業的產業政策等因素，對現有政商關系而言，政府的政策目標和國家制度結構可能仍是主要因素。在不同政府層級和部門的分割中，國家權力可能在一定程度上“碎片化”，這會如何影響政商關系？

唐皇鳳：有一定的影響。具體來講，在一定時期，在我們的權力體系中，條塊間的分割是在一定程度上塑造了政商間的利益共生性。但形成這種利益共生性的根本原因，還是在于地方政府和企業之間具有共同利益，即他們的利益是兼容的，而不是相互排斥的。但在十八大以后，這種地方政府和企業間的利益共生性在逐漸弱化。

南方周末：在很多國家，“監管俘獲”都是一個很常見的現象。

唐皇鳳：監管對象和監管者之間的合謀，也就是政府被俘獲的現象非常普遍，可以歸結為規制的悖論。要想解決，必須加強社會監督，比如，環境污染最后的代價是所有的民生去承擔，所以社會主體有很強烈的動機，要在監管過程中發揮作用。所以需要動員社會的力量才能打破這個悖論。而要破除這個悖論一定要引入更強大的第三方力量，社會輿論力量可能是一個很重要的發展方向。

法治：建構“親”“清”政商關系

南方周末：輿論的作用，一是在某一個單獨事件上的作用，再就是以個案推動制度建設了。就目前政商關系而言，如何做到“親”“清”？

唐皇鳳：首先親清政商關系是一種理想模式，既是一種政策呼吁，也是一種價值倡導。要使這種理想的政策模式落地，需要解決宏觀和微觀兩個層面的問題。

在宏觀層面上，明確政府和市場的邊界，政府管到什么地方，怎么管理？在資源配置過程中，政府起什么作用？政商關系的核心是資源配置，假如真的能落實市場在資源配置中起決定性作用，企業依附于政府的現象會少很多，有問題不是去找市長而是去找市場。

二、要完善領導干部的政績考核方式，一直在講，要擯棄GDP至上這種單一的考核模式。當然，不同地方的貫徹實施戰略有時間上的先后，絕大部分地區，尤其是對中西部一些貧困地區而言，要實現治理理念轉型還有一段很長的路要走。對這些地區的地方政府而言，進行經濟發展和改善民生還是首當其沖的任務。不同的地方政府處在不同的歷史發展階段，要區別對待。

微觀層面，核心的是要加強制度建設和機制建設，其中最重要的是引入社會監督。要引入外部監督，首要條件要做到過程公開透明。比如招投標、政府采購，投資過程要有高度開放性。

親清政商關系的總體前提是，整個中國的治理過程是高度法治化、透明化和公開化的，要以民主法治建設來推進親清的政商關系發展。