建立特定類型案件調解前置機制研究

鄧超

摘 要：調解相對于訴訟而言更靈活、更溫和，本文構想構建社會化多元調解前置機制，將一定類型案件納入訴前強制調解，發揮調解過濾器的功能，降低糾紛進入訴訟的比率，達到穩定社會的效果。

關鍵詞：訴前調解；機制構建；基層社會治理

一、調解前置程序的定義

調解是我國法文化的重要資源，是中華法系的基本標志之一，被稱為“東方經驗”，我國現行的調解制度體系主要由司法調解、人民調解、行政調解為主體構成。調解作為一種糾紛解決方法，不僅具有基本的化解矛盾平息紛爭的功能，還具有社會治理的功能。通過司法調解確實化解了很多矛盾，然而隨著社會價值的多元化、社會結構的分散化、社會關系的契約化以及當事人主體意識的覺醒，有限的司法資源已不堪日益膨脹的糾紛帶來的重負，全國各地法院都面臨案多人少的困局。破解法院“案多人少”的矛盾，要從“案多”與“人少”兩個角度來應對。一是破解案多的矛盾，通過分流的方式，由全社會共同承擔糾紛化解的職責，實現法院受案數的降低，二是破解法官人少的矛盾，通過吸納全社會的調解資源共同參與解決糾紛，實現人員的增加。筆者理解調解前置的實質是糾紛在法院立案前必須先經過調解，必須即為強制。雖言為強制，但是20多年來，為適應社會變革的需要，司法部門不懈努力進行了各種改革試點，特定類型案件需先進行調解通過實踐已得到當事人的理解，實踐結果也得到了當事人的認可。構建訴前調解也即調解前置程序的時機已經成熟，只有將大量簡易糾紛引至訴訟外解決，才能保證優質稀缺的司法資源真正用在訴訟外程序無法解決的案件上。

二、適用調解前置案件類型

根據《最高人民法院關于適用簡易程序審理民事案件的若干規定》第十四條的規定，離婚糾紛、婚約財產糾紛、離婚后財產糾紛、離婚后損害責任糾紛、夫妻財產約定糾紛、同居關系糾紛、分家析產糾紛、收養糾紛、監護糾紛、繼承糾紛、扶養糾紛、撫養糾紛、贍養糾紛、宅基地糾紛、相鄰糾紛、勞務合同糾紛、道路交通事故損壞賠償糾紛、未涉及刑事案件的生命權、健康權、身體權糾紛這些傳統類型的案件，因進入訴訟程序后調解始終貫穿其中，已經有很好的調解意識基礎，在將其列入訴前調解機制后，當事人易于接受，調解員容易開展工作，可以說，傳統類型案件仍會是調解前置的重點。尤其是家事糾紛案件，雙方的矛盾往往比較尖銳，而這急遽的沖突卻來源于血緣關系。在解決這類矛盾時應采用使雙方對抗較少的方式。我國民事司法領域進行的一系列改革是從職權主義向當事人主義過渡，在改革的過程中忽略了家事糾紛與一般財產糾紛的區別，完全按照當事人主義訴訟模式制定了同樣的程序與規則，使得家事糾紛的當事人在法庭上的對抗情緒增強。而家事糾紛調解前置的作用體現在以非對抗的方式解決糾紛，能夠彌補訴訟程序忽視心理疏導、情感修復不足的缺點，有助于恢復社會關系，預防家事糾紛演變為刑事案件。

三、社會化多元調解前置機制的基本路徑

整合社會各方調解資源，建立全方位、多層次的社會化多元大調解體系并健全訴調對接機制，是一項綜合性的系統工程，需要地方黨委牽頭、領導、通過政府組織建立。政府、法院、司法局應當密切與各社會組織的溝通聯系，推動調解前置平臺的建立，可從以下各方面開展工作：

（一）政府在財政預算中應預留調解經費，制定調解津貼的標準，對調解案件類型進行疑難復雜、簡單快速、成功、未成功的區分，在經費的計算上突出難易有別；筆者建議疑難復雜、人數眾多、社會影響大的案件，調解一件津貼為800元-1500元，調解成功的再增加500元，簡易糾紛調解一件津貼為200元-400元，調解成功的再增加200元，在此基礎上，人民法院對協議進行司法確認的，每件加100元；

（二）在司法局成立多元調解前置辦公室，由司法局工作人員擔任負責人，連同法院訴訟服務中心工作人員、政府法制辦工作人員擬定出申請調解書、調解告知書、模板式調解筆錄、調解協議、終止調解書、卷宗裝訂順序、卷宗歸檔管理辦法，由各調解委員會統一適用。各調解委員會調解的案件必須形成卷宗，報該辦公室存檔，辦公室對案件進行核實后，依照政府制定的津貼對照案件情況，核算津貼后報政府財政部門，財政部門審核后發放津貼；

（三）根據《中華人民共和國人民調解法》的規定，村級人民調解員來源于村民，由村民會議推選出本村德高望重、公道正派、善于聯系群眾，具備一定法律知識的村民擔任人民調解員，但隨著農村大量村民外出務工，農村人員結構發生重大變化的情況下，現任的調解員多是退休的村干部、老黨員，這一類人的調解經驗豐富，但精力、腦力已逐步減退，急需年富力強的中青年補充到調解員隊伍中。但調解員無固定收入，很難吸引人才。且村民大會的召開并非易事，對人民調解員的推選和補選急需出臺明確的辦法。筆者建議在人口達到一定規模的村居根據人口數量設置相應的專職村（居）級人民調解員職位，配備辦公室、桌椅、電腦、打印復印設備、車輛，由鎮級財政配備基本薪酬。基層人民法院應定期為調解員進行法律知識、寫作知識的指導培訓，在培訓時應當結合實際，加強對相鄰關系、土地承包、勞動合同、侵權責任、建筑施工方面法律知識及處理方式的講解；

（四）指導各街道、居委會、社區、鄉鎮、村委會建立運作有序的人民調解委員會，形成從村到鎮到縣市調解組織的縱向覆蓋；

（五）積極與人力資源和社會保障局、消費者協會、工商局、衛生局、安監局、交警支隊、婦聯、殘聯等單位建立密切的工作聯系，指導其建立行業調解委員會，形成調解組織的橫向聯合；

（六）法院、司法局在每個自然村（居）聘請德高萬眾的村民作為訴訟聯絡員，訴訟聯絡員負責了解本村的矛盾，排查各類隱患、協助法院送達文書、協助法庭、司法所處理糾紛。在村民發生矛盾后引導其到村鎮調解委員會進行調解，訴訟聯絡員參與調解的，調解委員會應形成臺賬，報多元調解前置辦公室，法院及司法局根據案件難易程度，對調解員給予每件100元-300元的補貼，該經費由法院、司法局各承擔一半。

四、調解前置是基層社會治理的有效方式

多方參與的調解前置機制使得社會治理的主體不再限于政府，解紛主體不再限于法院。訴前調解組織天然的群眾性，切合了社會管理創新中自我管理、自我服務的思想。訴前調解機制的實際運作也并非一個機構能夠操作，在解決糾紛、排查矛盾的過程中往往需要司法局、信訪部門、法院、檢察院、公安局廣泛參與，才能形成化解矛盾的合力。調解采用的勸說、感化、教育、引導等相對溫和的方式，讓當事人平等協商，消除對立、緩和矛盾，避免了行政行為所帶來的抵觸情緒。雖然訴前調解不是萬能的，但較之訴訟程序有著自愿、便捷、不僵化社會關系的優點，較之行政行為有著迅速、靈活、平等的優點。各調解組織在實現調解職能的過程中，能有針對性的對各種矛盾糾紛進行預防、調處、把矛盾解決在爆發前，避免糾紛擴大，能實現社會治理所要達到的效果。

[參考文獻]

[1]沈恒斌著.多元化糾紛解決機制原理與實務.廈門大學出版社，2005.

[2]范愉著.非訴訟糾紛解決機制.中國人民大學出版社，2000.

（作者單位：福泉市人民法院，貴州 福泉 550500）