池州市馬衙街道土地流轉規范化調查研究

（池州學院管理與法學院，安徽 池州 247000）

一、引言

1978年改革開放以后，中共中央確定了我國以家庭聯產承包責任制為主的農業基本經濟發展制度。在當時經濟全面復蘇的情況下，把土地包產到戶，實現前所未有的所有權與經營權的分離，在很大程度上提高了農民的生產欲望，生產效率的飛速提升為農業經濟的發展提供了可能，為整個農業經濟制度的改革做出了巨大的貢獻。然而受當時國內外經濟發展形式的制約以及相關制度的缺失，家庭聯產承包責任制實行過程中暴露了許多問題及弊端，如土地細碎化問題嚴重，土地產權不穩定，土地規模化程度較小等[1]。近年來，隨著二三產業的迅速發展，第一產業的生產效益逐漸下降，農民外出打工的人數增多，農村土地撂荒現象越來越嚴重，這不僅浪費了土地資源，更加拉大了城鄉差距，對社會穩定造成威脅。在當前國民經濟走勢下，改革農村土地制度，加大農村土地流轉迫在眉睫。

土地流轉是一種新型的農村土地經濟發展形式，由于土地流轉近幾年發展很快，而流轉程序和法律制度沒有及時跟上，流轉規范化不夠等矛盾逐漸凸顯出來，出現了非法流轉、流轉糾紛、破壞土地等現象。[2]

鑒于此，本研究選用池州市市郊馬衙街道作為研究區域，選取63戶農戶為研究樣本。調研土地流轉形式、流轉期限、流轉用途、流轉費用等內容。分析土地流轉中存在的突出問題，為土地流轉規范化提出相關的意見及建議。

二、調查樣本概況

本次調查以池州市馬衙街道為對象，對該地區的部分農戶的土地承包經營權流轉進行了專題調查。池州市馬衙街道總面積240000畝，總人口5.9萬，該地除水稻外，主要種植棉花和油菜籽。2016年，馬衙街道擬投資開發馨園現代農業項目，土地流轉迫在眉睫。

在該區共發放80份問卷，收回65份，有效問卷63份，其中45份涉及土地流轉，18份顯示無流轉。調查問卷中涉及到的流轉問題總共有31題，主要調查了該地區的流轉現狀、方式和模式，流轉的規范化程度，流轉的原因以及后續的保障措施等實際問題，并且通過與農戶交流，聽取當地農民對土地承包經營權流轉的建議。

表2-1　樣本概況

三、馬衙街道農村土地承包經營權流轉現狀

（一）流轉率較高，但流轉面積偏低

在有效樣本中，流轉戶數45戶，約占總戶數的71%，土地流轉現象在馬衙街道比較普遍。但是流轉土地面積僅244畝，僅占土地總面積的45%，絕大多數農戶家里都有流轉，但是流轉的面積都不多。如圖3-1，流轉現象較普遍，但是缺乏大承包戶集中成片流轉土地，未形成規模流轉，不利于實現農業的規模經營和現代農業的發展。

圖3-1　流轉及流轉面積比例示意圖

（二）土地流轉形式過于單一

在問卷中，筆者將流轉方式定為土地互換、土地出租、土地轉讓、土地入股和其他。調查數據顯示，在45戶流轉戶中，其流轉形式基本為土地出租，僅有8戶由于修鐵路而被政府征收。農戶對流轉形式都只是停留在出租方面，從未接觸過土地轉讓、土地入股等其他的流轉形式。雖然農戶已經開始主動進行流轉，但是仍處在初級階段，未能探索其他的土地流轉方式。

表3-1　流轉方式示意表

（三）土地流轉期限較短

調查的農戶中，合約期限主要集中在一到三年，還有很多期限不定。其中，不足一年的流轉農戶有4戶，一到三年的有12戶，不確定的農戶有13戶，占總數的64.5%。期限不確定的原因在于農戶與流轉方一年一簽，根據當年的收入情況決定是否續約，收入好則繼續流轉，不好則終止流轉。期限不確定的流轉關系雖然從表面看對流轉雙方的自由度很大，但是不利于發展長效農業，也不利于保障流轉雙方的利益。

圖3-2　流轉期限示意圖

（四）流轉用途單一化

問卷中將流轉后用途設定為工程建設、農業種植、蔬菜大棚種植、苗木花卉和其它。調查結果顯示，80%的土地流轉繼續用于農業種植（水稻），11%的用于工程建設，9%的用于禽畜舍（見表3-2）。而附加值較高的蔬菜大棚種植和苗木花卉種植均無。土地流轉用途單一化，未能流向附加值較高的項目。

表3-2　流轉土地主要用途示意表

（五）流轉形式不規范，缺乏書面合同

圖3-3　流轉合同方式比例示意圖

（六）流轉補償方式單一，缺乏可持續性

目前，在各地農村土地承包經營權流轉中，產生了較多的流轉補償方式，比如說現金補償、實物折現、承包地換社保等方式。但在調查的45戶流轉農戶中，89%的農戶的補償方式均是現金補償，余下的11%則是農戶親屬間的無償流轉。補償方式采取的現金補償，且補償款多用于基本生活。在此次調查中，90%的農戶將流轉補償款用于基本的生活，僅有4%的農戶選擇用于投資其他行業，2%的農戶用于學習其他技能，最后剩下的4%用于娛樂。

圖3-4　補償方式及用途比例示意圖

（七）農戶對土地流轉總體持支持態度

在馬衙街道的63戶調查中，46戶對我國實行的農村土地承包經營權流轉是支持的態度，占了總戶數的73%，有約16%的農戶對此持不支持態度，還有11%的農戶對土地流轉持中立態度。就目前我國農村的現狀，家中多是老人和小孩，難以承擔耕種的負擔，再加上年輕人選擇外出務工而不愿種地，這些都會使得土地閑置浪費。農村土地承包經營權流轉是符合當前農村狀況的，將無力耕種或閑置的土地集中一起，實現土地資源的合理配置，提高土地集約節約利用程度。

圖3-5　土地流轉支持戶數

通過對調查數據的分析，農村土地自由流轉已經成為常態化，但是在流轉中的還存在各種問題，主要是流轉過程不夠規范，不能夠切實保護流轉各方的利益，不利于集約、高效的利用土地。

四、制約土地流轉規范化的因素

（一）農戶受教育程度

在這次馬衙街道的調查中，所調查的農戶文化程度總體偏低。47%的被調查者的學歷是小學及以下，僅有16%被調查者為高中學歷。農戶的文化程度偏低會直接導致對農村土地承包經營權流轉的認識度偏低，影響農戶在流轉中作出正確的判斷。此次調查中流轉形式單一就受到了農戶自身文化程度的影響。其次就是導致流轉不夠規范，普遍采取口頭協議方式，未有流轉過程合同規范的概念。一旦出現糾紛，權益無法得到保障。

（二）農戶主觀因素

在調查中發現，農戶進行流轉的主觀原因主要有四方面，分別是務農收入比流轉收入低、集體要求土地流轉、家中勞動力不足和其他。不愿意進行流轉的原因有自己有能力耕作、除農活外沒有其他活干、沒有合適的土地流轉對象和流轉價格不理想。在未流轉的農戶中，66%的農戶是因為自己有能力耕種才不進行流轉，余下的則是因為沒有合適的流轉對象或流轉價格不理想。所以在流轉中流轉信息的暢通和價格的制定都將影響農戶的選擇。在流轉的45戶農戶中，約有67%的農戶是因為家中勞動力不足。農戶的主觀因素會影響對土地流轉的態度，從流轉的主觀因素方面來看，大多數農戶是主動自愿將土地進行流轉，所以這些農戶對農村土地承包經營權流轉也會持支持態度，反之則無所謂。

（三）土地流轉范圍較窄

農戶土地流轉范圍主要包括兩部分，流轉地點及流轉對象。通過調查問卷的分析總結，農戶流轉地點主要是本村本隊，流轉的對象也主要集中在親戚或是本村朋友。一般在親戚中流轉多是無償贈與。整體來說，流轉范圍不大，集中在本隊本家族這個小圈子。流轉范圍局限在本隊及親戚朋友，使得流轉面積不高，因為僅是親戚朋友間小范圍流轉，就限制了流轉面積，從而影響了流轉的規模，導致雖然流轉現象比率不低，但流轉面積整體偏低。

表4-1　流轉范圍示意表

（四）法律普及率較低

農戶本身由于自身受教育程度低的原因，對土地流轉不甚了解，再加上農村的普法程度不是特別高，農戶對我國關于農村土地承包經營權流轉的相關法律政策更是所知甚少。[3]在調查的63戶農戶中，只有33.3%的農戶對相關法律政策是有所了解的。農戶對相關法律政策的了解度影響土地流轉過程中的規范率，在調查得來的數據顯示，流轉過程中規范率并不高，在流轉中產生糾紛只能找村委會協商，不能有效地維護自身的利益。所以說法律政策普及率的高低可以影響農戶在流轉中如何保護自己，面對權益受到傷害應當采取什么措施。

五、推進農村土地承包經營權流轉規范化的對策建議

（一）創新土地流轉模式，建立土地股份合作社

土地股份合作，就是在農民自愿的前提下，將土地作為本金折算成股份入股合作社，合作社利用該土地進行種植等經濟性行為，然后取得收益，最后合作社根據股份進行分紅。這種方式有利于推動農業的規模經營。池州市馬衙街道地區地處中國南方，主要生產水稻和棉花。經過實地調查發現該地地勢較平坦，適合機械化種植，接近318國道，交通便利。十分合適開展土地股份合作社。

土地股份合作社的建立需要政府部門推進，第一，當地政府部門可依據實際情況制定一些優惠政策，比如財政補貼，每畝每年分別補貼多少錢給承包戶和流轉出土地的農戶，以此鼓勵土地流轉。第二，政府要做好宣傳工作，加快土地流轉。馬衙街道作為池州市近郊，發展蔬菜種植等產業具有巨大潛力。調查發現，由于缺乏宣傳，該區域存在土地被拋荒現象。第三，先培訓指導，后組織發展。我省土地股份合作社模式起步較晚，整個管理模式和配套設施都不明確，而江蘇省和浙江省在土地股份合作社的建立發展方面都比較先進，因此政府可以先組織相關人員前去學習，學習它的分配制度、財務管理、規章制度等管理模式。盡量做到合作社的民主化管理，最終使農民受益。[4]

（二）解放農民思想，與時俱進

在中國，很多農民都具有“戀土”情節，這是阻礙農村土地流轉的一大障礙。很多農民舍不得離不開自己的土地，這不是一朝一夕可以改變的現狀，要想從根本上解決這一問題，可以加大農村土地流轉的的宣傳，改變農民對于土地流轉的觀念。當地政府可以通過宣傳關于土地流轉的規章制度，讓不了解的農民重新認識到土地流轉可以帶給農民的利益，改變農民的傳統觀念，積極參與到土地流轉當中來，化當前被動流轉的局面為主動流轉的局面。讓全社會都能意識到土地流轉帶來的好處，努力達到“雙贏”，從而創造一個合理的流轉局面。

（三）制定標準合同，施行規范化流轉

在調查中發現，農村土地流轉時，如果沒有村委會提供合同則不簽合同，只口頭協議。這種形式在后期不能保障農民的權益，也會間接阻礙土地流轉的發展。在我國，《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉管理辦法》等一些相關的法律法規對流轉做了一定的規范，促進土地流轉的規范化，進一步推動農村經濟。現在比較規范化的合同一般包括以下幾個方面。

①土地權利人的相關信息，雙方權利人姓名、地址等。

②土地的相關信息，種類、位置、面積、等級等，并附加土地利用現狀平面圖。

③流轉的基本要件，流轉方式、流轉土地用途、流轉期限及起止日期、流轉價格及支付方式。流轉方式包括轉讓、轉包、出租、互換等；流轉的土地不得用于非農業，不能改變用途；流轉期限往往會影響流轉價格，當地經濟發展情況不同影響土地價格，簽訂流轉期限才能在一定程度上保障農民的財產權利；土地等級是衡量土地價格的依據，同時也為流轉價格提供了制定標準；支付方式大多是金錢和實物兩種，特殊的情況則是換社保或換工作崗位等。

④甲乙兩方的權利與義務，甲方作為承包方可收取流轉費用，合同到期有權利決定后期的流轉，但是在合同期內不得隨意干擾乙方的活動；而乙方有權利在期限內對該土地進行生產經營，但是不得超過國家法律允許的范圍。

⑤合同變更或解除的條件，雙方中的一方違約或者違反國家政策法律等情況下，或是天災人禍等不可抗力因素的影響下，可變更或解除合同。

⑥違約責任，根據實際情況自行擬定，但必須符合法律政策的規范。

⑦其他注意事項，合同的保存方式以及簽訂方式，村委會或者當地政府起到監督管理的作用。

（四）搭建流轉平臺，提高中介服務

農村土地流轉出現混亂局面的重要原因之一大多是缺乏機構引導，無論是流轉價格、合同簽訂，還是矛盾訴求等都無處請求幫助，很多流轉發生在口頭上，農民的權益無法得到保障，不利于美好鄉村的建設。因此，建立中介機構，提高中介服務是保障權益的重要舉措之一。

根據農村的實際現狀，可將農村土地流轉的中介服務分為兩種。第一種是鄉鎮村土地流轉中介服務所，該服務所主要職責是提供流轉信息、擬定合同、監督流轉，甚至可以在承包戶和受讓方之間產生矛盾的時候起到調解的作用，這種形式的服務所主要由國土資源部門和農業部門派出人員以及一些法律方面的人員擔當，工作人員應當是受過土地管理專業和法律專業訓練的專業人士。第二種是社會中介機構，如土地評估機構。估價所可以將業務范圍擴展到農村。在新型城鎮化的背景下，農村土地承包經營權流轉越來越迅速，范圍越來越廣，土地評估機構將不同地區不同土地分等定級，給不同土地制定合理的流轉價格，后期跟蹤監測，根據發展狀況更新數據。[5]

（五）建立健全保障機制——“土地換社保”

調查數據顯示，有68.89%的農民認為土地流轉獲得的收入微乎其微，并不能提高收入；而88.89%的農民將這收入用于生活方面，但是不起大作用；當地的土地流轉價格偏低，每畝每年200—300元，農戶們也不愿意將手中的土地全數流轉，因此流轉收入很少。以往很多學者專家探討過使用財政補貼的方式來保障農戶利益[6]，但是也有很多學者研究過“土地換社保”的可行性，有學者認為這是一種不公平的社會保障制度[7]，但也有學者認為利用得當，則會得到良性循環的結果，本文認為“土地換社保”在現情況下有可行性。[8]“土地換社保”的概念起源于對征地農民的補償，但是隨著農業適度規模化經營的政策提出，“土地換社保”在現階段可擴大其概念和引用范圍。就像部分大流轉戶不是直接把現金給承包戶而是為其提供工作崗位，這從長遠角度保障了農民的生活。池州市江南產業集中區已率先運用該方法，給失地農民買養老保險，對沒有固定收入的農民來說，這是有效的權益保障措施。池州市馬衙街道近年來土地流轉規模加大，“土地換社保”也成為了一種新的可考慮的農民權益的保障機制。

“土地換社保”前提是尊重農民的主體地位，在農民自愿自發的情況下進行。這種方法最大的優點是解除了流轉土地農民的后顧之憂，同時保障了農民的生存發展權，推動土地流轉的進步發展。

六、結語

農村土地承包經營權流轉問題既關系到農業，又關系到農民，它會影響農村的發展，也會影響社會經濟的發展。農地流轉關乎到農民吃飯穿衣的問題，只有妥善處理好，才能使農村經濟朝著好的方向發展。目前，伴隨著土地登記的全面展開，農民越來越意識到土地的重要性，但是在農村地區，由于教育、經濟等多方面因素的限制，農地流轉面積不大，規范程度還不高，土地資源的優化配置程度還不高，農地流轉制度仍不完善。農村土地流轉制度的健全仍然任重道遠。

參考文獻：