中國建設用地配置中政府失靈的理論解析及其改良框架設計

王 博，呂沛璐，馮淑怡，姜 海

（南京農業大學中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095）

1 引言

經歷了30多年的經濟持續高速增長，中國取得了世界矚目的發展成就。但是，隨著人地關系日趨緊張，以建設用地為中心的土地配置問題日漸突出。現實中建設用地擴張無序、利用粗放等情況普遍，嚴重影響了中國的經濟發展、糧食安全和生態建設，逐步成為中國經濟社會轉型升級的重要制約因素。對此，國內外學者進行了一系列相關研究，總結認為當前中國建設用地配置問題主要根源于市場失靈與政府失靈兩個方面[1-4]，解決配置問題的關鍵就在于糾正改良這兩種失靈。建設用地配置中的市場失靈在不同時期和不同國家（地區）普遍存在，具有內生性，需要依靠人的觀念改變和社會治理結構的重大發展；政府失靈具有外生性，特別是對于處于經濟轉型的發展中國家而言，完全可以通過政府自我改進或者制度改革來加以消除或減輕。優先糾正改良政府失靈，對于改善中國現行建設用地配置問題更具有現實意義與可行性。

已有許多學者對建設用地配置中的政府失靈問題進行了研究。譚榮和曲福田[5]分析認為當前建設用地配置中的政府失靈主要在于政府在非農化過程中對土地價格的干預，由此導致了土地資源的過度性損失，因而建議減少政府的行政干預。王萬茂[6]認為政府失靈在于現行土地管理思路有失偏頗，在實踐中過度重視政府作用，忽視市場作用，因此建議轉變土地管理思路。馬凱和錢忠好[7]指出中國政府的目標與社會決策目標存在偏差，導致了土地資源配置的政府失靈。還有部分學者對政府失靈進行了細化，將其區分為政府對市場的過度干預與無效干預兩種類型[8]。綜上，現有研究多是將政府失靈定位于政府對市場的干預，而現實中建設用地配置實際上還涉及中央、地方等不同政府層級的管理，因而政府失靈也可能發生于政府內部，故需要對此進行深化與解析，并考慮不同政府失靈的作用機理與相互關系。此外，現有研究對于糾正改良政府失靈的對策相對單一，主要側重于技術性手段的協調，但現實中建設用地配置的政府失靈問題涉及面廣、關系錯綜，只是單純的技術手段調整可能難以達到理想的解決效果，故需要考慮設計一個更加適宜的綜合性改良框架進行指導作用。

本文以農地非農化理論體系為基礎，立足于建設用地配置中的政府失靈問題，通過對其進行深化剖析，試圖解釋與把握不同政府失靈的產生原因、作用機理與相互關系，在此基礎上，探索設計相適宜的政府失靈改良框架，探討現實可行的改良路徑，以期為中國建設用地配置優化改革提供些許建議參考。

2 建設用地配置中政府失靈的理論解析

建設用地問題的核心是土地資源在建設部門與非建設部門之間的配置，故本文在已有的農地非農化理論體系上進行拓展[9]，從理論上解析中國現行建設用地配置中的政府失靈問題。為便于分析，假定土地資源在建設部門的邊際收益作為建設用地擴張的邊際收益，在非建設部門的邊際收益作為建設用地擴張的邊際成本，并且不存在因市場失靈引發的過度性損失。如圖1（a），MR為土地資源在建設部門的邊際收益，MC為土地資源在非建設部門考慮土地資源非經濟價值（生態價值和社會價值）后的邊際收益，Q1為在經濟快速發展階段建設占用的合理性代價，Q1Q3為由于政府失靈造成的過度性損失Ⅱ。基于當前中國建設用地配置管理模式及其特征，政府失靈應包含兩種類型：一是政府失靈Ⅰ，發生于政府內部，主要表現為中央政府與地方政府的關系失衡下，以建設用地計劃管理為主的管控機制失效，由此造成Q1Q2的非建設用地過度性損失；二是政府失靈Ⅱ，發生于政府外部，主要表現為政府過度干預或是排斥市場機制，扭曲土地資源配置，即政府與市場存在關系失衡，由此造成Q2Q3的非建設用地過度性損失。由于兩種政府失靈的作用對象、表現形式等有所不同，因此，要減少因政府失靈造成的非建設用地過度性損失，首先應分別從兩種政府失靈著手，分析它們各自的產生原因與作用機理，剖析彼此間的相互關系與影響作用，進而結合相應特征設計構建適宜的改良框架。

圖1 建設用地配置中政府失靈問題的理論解析框架Fig.1 Theoretical analysis framework of government failure in construction land allocation

2.1 政府失靈Ⅰ

政府失靈Ⅰ發生于政府內部，其特征在于中央與地方關系失衡（即出現非合作博弈）下，以建設用地計劃管理為主的管控機制失效。在中國當前的建設用地配置管理中，中央政府與地方政府的目標、政策導向存在不同，兩者作為不同的利益集團[10]，擁有不同的管理目標函數。中央政府需要對全體國民負責，強調國家整體和長遠利益，其最終目的是追尋全社會福利最大化[11]。因而中央政府會基于經濟發展、糧食安全、生態建設等綜合考慮，出臺相應的政策對地方政府進行指導或限制。在“自上而下標尺競爭”[12]與以經濟指標為主的政績考核體系[13]、“財權上移、事權留置”的財政分稅[14]等因素作用下，地方政府主要考慮局部、當前的利益，其主要目的是尋求實現自我利益的最大化。因而地方政府會傾向于選擇忽視全社會邊際成本，采取盡可能擴張建設用地的措施，通過獲取以土地性財稅收益為主的預算外收入解決其財政問題，保證治理區域內各項經濟數據能夠達標，最大化自我利益。由此，中央政府與地方政府在建設用地配置管理中呈現非合作博弈特征。

在這種情況下，中央政府為落實國家利益，擬通過實行以“增量管理+計劃控制”為特征的建設用地計劃管理機制，即中央通過土地利用年度計劃對地方的建設用地增量指標（如新增建設占農指標）“自上而下”進行層層計劃分配，并高度強調指令性管理，由此嚴格管控地方的建設用地配置。但殊不知這種帶有強烈計劃經濟色彩的管控模式卻可能造成更為嚴重的土地資源配置扭曲。以圖1（b）為例，假設只有A、B兩個地區，MRA、MRB與MCA、MCB分別為A、B兩地區土地資源在建設部門與非建設部門的邊際收益。首先，由于信息不對稱的存在，現實中不可能制定出“完美無缺”的土地利用計劃[15]，即上級政府不可能精確分配給地區A、地區B符合配置效率最優的初始指標數量Q4、Q5。其次，現行計劃管理模式剛性有余、彈性不足[16]。由于上級政府制定的土地利用年度計劃一經確定便不可更改，相關的用地審批權也高度集中于中央和省級政府層面，并且缺乏相關調節機制對用地指標進行再配置①雖然有些地方政府會在每年年中、年末的時候，將所轄地區的用地指標匯總進行二次分配，但還是無法應對時刻變化的土地市場需求，整體缺乏彈性。。即圖1（b）中代表指標流動的箭頭是禁止的，這將使得有彈性的用地需求無法得到及時調整，導致各地區現實的建設用地出現不同程度的資源錯配（即地區A、地區B最終實際的建設用地配置數量可能為Q6、Q7）。再次，現實中的土地利用年度計劃分配還具有逐年遞增的路徑依賴慣例，即每年下達的計劃指標數量通常都會高于上一年，因此該種資源錯配的情形將在15年的規劃期內不斷疊加。綜合而言，由于政府失靈Ⅰ的存在，會造成區域整體建設用地N1（圖1（a））的配置效率損失。

2.2 政府失靈Ⅱ

政府失靈Ⅱ發生于政府外部，其特征在于直接與土地市場打交道的地方政府，憑借其在現有土地市場結構中的絕對壟斷地位，過度干預或排斥市場機制，傾向于通過行政指令對土地資源進行配置，即政府與市場存在關系失衡。按照中國現行法律規定，在建設用地擴張的過程中，必須先由政府在農地征收市場，作為唯一的需求者對農民集體土地（主要是農地）進行征收，將其變性為國有建設用地，然后政府再進入到城市土地一級市場，作為唯一的供給者，將新征收來的國有土地使用權通過劃撥、協議、招標、拍賣、掛牌等方式出讓給城市土地使用者。這一過程中，農地征收是城市土地市場新增建設用地供給的唯一合法來源，地方政府是農地征收市場需求一端和城市土地一級市場供給一端的獨家壟斷主體，地方政府可以隨意采用行政手段干預土地市場配置，以此實現自我利益最大化。結合政府失靈Ⅰ中政績考核、財政分稅等因素，作為理性經濟人的地方政府，其傾向于追尋以土地性財稅收益為主的預算外收入來保障區域內經濟增長的決策，現行以“絕對壟斷+行政配置”為特征的土地市場結構可以極大程度上滿足地方政府實行該種決策的需求。

按照前述，土地征收主要涉及3個行為主體：被征農民、地方政府以及城市土地使用者，故可以通過圖1（c）簡要解釋政府失靈Ⅱ的表現形式及其相應影響。圖1（c）的左半部分對應農地征收市場，Sf為農民農地供給曲線，Dg為地方政府的農地需求曲線；右半部分對應城市土地一級市場，借鑒錢忠好等[18]的研究，由于地方政府壟斷建設用地供給，其相應的建設用地供給曲線應為Sg，Db為城市土地使用者的建設用地需求曲線。首先，在農地征收市場中，由于土地征收的特征在于政府具有強制力作用，因此地方政府可以基于特定的補償理論和補償原則，通過低價（P1）從農民手里征得Q8數量的土地。此后，地方政府再以“招拍掛”的出讓方式高價（P2）將征收土地以商業、商品住宅等各類經營性用地或者有競爭要求的工業用地等形式出讓給城市土地使用者，由此在征地與供地之間制造了一個巨大的利益空間（P2-P1），客觀上形成土地征收越多、政府利益越大的激勵機制，極大地刺激了政府利用行政強制力征收土地的欲望[17]，使地方政府逐漸從“援助之手”變為“攫取之手”，直至兩者的價差趨為零，即圖1（c）中的P3，造成非建設用地的過度性損耗（Q9-Q8）。此外，地方政府還可能通過劃撥或者附帶很多補貼性優惠條件的低價出讓方式向企業提供廉價的工業用地，吸引地區間制造業的競爭投資[18]，以此達到在“政治錦標賽”中取得勝利的目的，或是采用劃撥和協議出讓的方式將過量的土地低價出讓給各級政府部門或公共利益部門，造成建設用地的巨大浪費與閑置。綜合而言，由于政府失靈Ⅱ的存在，會造成區域整體建設用地N2（圖1（a））的配置效率損失。

2.3 政府失靈的綜合作用分析

通過對建設用地配置政府失靈的細化分析可以看出，雖然政府失靈Ⅰ與政府失靈Ⅱ的產生原因和表現形式不同，但是兩者都能以地方政府作為媒介相互作用和相互影響（圖2）。因為“財權上移、事權留置”的分稅制改革與以經濟增長為核心的政績考核，使得地方政府有了強烈的財政收入需求，而其在土地非農化市場中的絕對壟斷地位和行政配置權力，使得地方政府傾向于攫取土地非農化的巨額地租滿足財政收入需求，忽視由此造成的建設用地配置無序粗放、糧食安全和生態安全受到威脅、農民土地權益社會受到侵害等問題。面對這種情況，中央政府欲通過采用愈加嚴苛的建設用地計劃管控模式，將地方政府對土地的自由裁量權限制到最小范圍，從而解決存在的問題。殊不知這種管控模式不僅沒有規范好地方政府的行為，反而因為其科學性與彈性的缺乏導致地方政府的強烈對抗，造成建設用地配置效率更大的損失。

綜上所述，中國現行建設用地配置中的政府失靈存在兩種類型：一個是發生于政府內部的政府失靈Ⅰ，一個是發生于政府外部的政府失靈Ⅱ，兩者存在相互交織與影響，因而單一的市場構建或政府干預等技術性對策都不足以達到理想的解決效果，實現社會福利的最優秩序。故此，本文將基于前述分析，根據不同政府失靈的相關特征與作用影響，針對性地探討設計相適宜的綜合性改良框架。

3 政府失靈的改良框架設計及其可行路徑探討

3.1 政府失靈的改良框架設計

政府失靈改良框架的設計取決于不同政府失靈的特性與不同改良調控工具的作用，按照前述分析，現行建設用地配置中存在兩類政府失靈，每一類政府失靈又涉及不同類別的政策問題。故此，應根據這些政策問題的特性針對性地選取或是制定相應的改良調控工具，進而設計形成深層次的、整體配套的改良框架。針對中國建設用地配置中的政府失靈Ⅰ和政府失靈Ⅱ，本文提出了一個綜合性的改良框架（圖3）。

圖2 建設用地配置中政府失靈的綜合分析Fig.2 A comprehensive diagram of government failure in construction land allocation

3.1.1 政府失靈Ⅰ的改良調控

政府失靈Ⅰ發生于政府內部，其相應的改良調控工具主要包括三類：一是觀念性調控，依據前述分析，現行的建設用地配置管理中央地方之間存在關系失衡，相對應的管控理念也有失偏頗，單純的技術性對策并不能達到理想的解決效果，故需要通過觀念性調控，協調平衡中央與地方的相互關系，反思總結現行的建設用地配置管控理念；二是規劃性調控，旨在通過加強政府相關行政調控手段對建設用地配置進行指導約束，如國土空間規劃體系的構建；三是經濟性調控，嘗試通過市場手段的介入，優化政府內部建設用地管控效率，如建設用地指標交易與管理平臺的構建。

3.1.2 政府失靈Ⅱ的改良調控

政府失靈Ⅱ發生于政府外部，其相應的改良調控工具主要包括三類：一是規則性調控，其重點在于健全土地市場規則，減少政府行政干預，切實發揮市場的資源配置作用，如縮小土地征收的范圍，加強城市土地招拍掛等市場化出讓方式；二是探索性調控，主要是采取 “試點”改革的探索方式，對現行的制度框架進行突破創新，尋求解決問題的新路徑，如城鄉存量建設用地的再利用；三是產權性調控，旨在改革和完善土地產權制度，確立和保障土地市場機制的順利運行。

3.2 改良調控的可行路徑探討及其作用機理分析

3.2.1 政府失靈Ⅰ的改良調控可行路徑及其作用機理

中國現行建設用地配置中政府失靈Ⅰ的改良調控主要包括觀念性調控、規劃性調控與經濟性調控。

（1）觀念性調控。觀念性調控關鍵在于協調平衡中央與地方的相互關系，反思現行有失偏頗的建設用地管控理念。其核心在于明確央地之間的角色定位，轉變形成目標相容的管控理念。對此，在未來的建設用地配置管控中，中央政府不宜于過度干預或是插手地方層面建設用地的具體配置，而應定位于資源配置的宏觀指導，主要作為制度規則的制定者與監督者，著重于規劃引導與樹立強調紅線意識。將區域土地配置權的具體管理與執行交予地方政府，減少對地方政府的過度約束，增加其合理的土地效用，從而增強地方政府的改革參與意愿。由此激發不同層級政府對建設用地配置數量和質量的雙重重視，減少政府之間的不良競爭和矛盾沖突，轉變形成目標相容的建設用地管控理念，促使實踐中政府失靈Ⅰ引發的非建設用地過度性損失（圖1（a））盡可能由Q2向Q1減少。

圖3 建設用地配置中政府失靈的綜合性改良框架Fig.3 A comprehensive improvement framework for government failure in construction land allocation

圍繞土地管理中的央地角色定位，諸多學者進行了深入研究，并提出了相應的政策建議。如程雪陽[19]建議可以依照公法上的比例原則重新明確政府在土地管理領域的角色定位。豐雷等[20]以土地供應為視角，提出應該合理設立中央政府與地方政府的分權邊界，弱化土地供應的“財政激勵”和“晉升激勵”，以此促進土地宏觀調控績效的改善。王玉波[21]從土地規劃的角度分析認為，中央應允許并鼓勵地方分享其政治權威和公共權力，共同決定地方規劃的公共目標與戰略方向，從而最大化區域的土地利益。王萬茂[7]從理論層面補充強調，土地管理中的央地角色定位，除了明晰中央政府和地方政府的權利邊界外，更需要注重政府的管理者功能，充分發揮政府作為土地管理主體的作用。

（2）規劃性調控。規劃性調控主要是以政府的行政管理手段為基點，加強政府合理可行的規劃調控體系，保障建設用地規范的配置秩序和高效的配置效率。例如可以立足于全局理念與區域差異，以主體功能區劃為基礎，整合國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃等多種規劃，構建統一銜接、功能互補的國土空間規劃體系。通過堅持一本規劃一張藍圖對建設用地配置進行控制、協調、組織和監督，改變現有分散、割裂、低效、弱勢的空間規劃現狀，實現規劃管控意圖與市場主體意志最大程度的統一，從而在政府規劃管控層面，更加科學地確定與控制不同區域的建設用地配置（即盡可能使得圖1（b）中不同區域的建設用地實際配置Q6、Q7趨向于最優配置Q4、Q5）。

中國于2014年在28個市縣開展“多規合一”試點，學者們對這些試點的政策效果進行了總結評價。如周世鋒等[22]總結浙江開化縣“多規合一”試點經驗，發現該縣通過探索構建“1 + X”規劃體系，有機整合了多個總體性空間性規劃，為提高土地管理效率、引導資源集約利用奠定了良好基礎。王唯山和魏立軍[23]對廈門市“多規合一”試點工作的評價發現，廈門市通過構建統一的空間規劃體系，解決了空間規劃沖突，摸清了區域資源稟賦情況，并通過劃定城市開發邊界與生態控制線，實現了城鄉規劃管理的全覆蓋。需要注意的是，構建統一銜接、功能互補的國土空間規劃體系，除了在技術層面對不同空間規劃內容進行整合外，還需要注重不同行政部門的磨合，由此進一步保障空間規劃管理的順利落實。

（3）經濟性調控。經濟性調控重點是在行政約束性管制下相機引入市場手段，提高管理彈性，進一步優化建設用地配置效率。如借鑒環境管理領域的排污權交易，在建設用地配置中搭建一個省級層面的建設用地指標交易與管理平臺①選擇省級以下層面構建指標交易平臺，主要是因為中國省際差異巨大，全國層面的交易平臺在實際操作中交易費用高、監管難度大、可行性低。而且，浙江省、重慶市等地曾在域內開展過類似的跨區域指標有償調劑，形成過巿場化程度較高、交易量較大的指標交易市場，說明省級以下層面的指標交易體系更具可行性。，在“總量控制”的基礎上[24]，允許省級以下地方政府在該平臺上對用地指標進行交易、存留與預支。通過市場機制中價格信號與競爭過程的作用，顯化地區對用地的真實需求，引導用地指標進行跨區域配置，并實時地處理和反饋指標交易與管理的相關事項。如圖（1b）中，指標交易平臺的構建可以實現A、B地區對計劃指標跨區域調節，從而同時減緩A地區指標過剩與B地區指標多余的情況，進一步減少因政府失靈Ⅰ引發的非建設用地過度性損失Q1Q2。

浙江省、重慶市等地開展了建設用地指標交易的政策探索，部分學者對此進行了系統分析與定量評估。例如汪暉等[25]和ZHANG et al[26]系統總結了浙江省“折抵指標交易”的改革實踐，發現指標的跨區域交易能夠有效提高土地的利用效率。顧漢龍[27]通過對重慶“地票”交易政策的評估，定量驗證了市場機制確實讓“地票”指標從建設用地邊際產出較低的區域流向較高的區域，優化了區域資源配置效率。需要注意的是，建設用地指標交易體系的政策引入，并不意味著發達地區可以通過購買指標進行無限擴張，而是應該將建設用地指標交易納入進城鄉建設用地的規劃管制內[28]，通過“紅線”劃定、功能分區、用途管制等方式規范指標交易的范圍、規模等，避免優質農地的過度非農化、農村建設用地的過渡性損耗、農村歷史文化建筑的流失。與此同時，配套諸如稅收共享、財政轉移支付等調節手段，統籌區域的發展平衡，讓指標交易雙方能夠共享經濟發展成果。

3.2.2 政府失靈Ⅱ的改良調控可行路徑及其作用機理

中國現行建設用地配置中政府失靈Ⅱ的改良調控主要包括規則性調控、探索性調控與產權性調控。

（1）規則性調控。規則性調控重點在于完善土地市場的運行規則，減少政府的過度干預或者無效干預，增強市場主體的土地效用，切實發揮市場的資源配置作用。如對于農地非農化市場，應縮小土地征收的范圍，加強農村土地征收市場化補償的相關規則，加大土地出讓市場化改革力度，改變地方政府過度采用行政手段干擾土地市場的情況。在不同方面完善和健全土地市場運行規則，充分發揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制作用，顯化土地資產效益，盡可能縮減圖1（b）中征地與供地之間的差額空間（P2—P1），進而促進建設用地資源要素合理流動，提升和優化土地整體的配置效率，減少非建設用地的過度性損耗（Q9—Q8）。

諸多學者從不同角度論證說明了推進土地市場化改革對于提升土地集約利用，改善環境質量的積極作用。如吳郁玲等[29]、李建強等[30]通過實證研究，論證了土地市場化程度的提高可以顯著提升城市土地的利用效率，改善區域建設用地的集約利用水平。在此基礎上，許恒周等[31]進一步分析發現土地市場化發展、城市土地集約利用水平的提高還可以有效減緩碳排放效應，改善環境質量。陳志剛和王青[32]從土地違法行為的視角切入，實證說明了土地市場化程度的提高能夠同時減少個人和村集體的違法案件數量與違法用地面積，避免非建設用地的過度性損耗。

（2）探索性調控。探索性調控主要是基于“試點”改革的探索形式對既有的土地制度框架進行突破創新，尋求新路徑解決建設用地配置中的政府失靈問題。如存量建設用地再開發的試點探索，通過創新城市存量土地開發模式，引導激勵城市低效存量建設用地的盤活。加快城鄉建設用地市場一體化建設，改變當前地方政府在土地市場中的絕對壟斷地位，按照“同地、同權、同價”原則，積極培育農村集體建設用地市場，引導推動農村集體建設用地在符合規劃的前提下直接入市交易。存量建設用地的再利用變向增加了城市新增建設用地的供給，進而降低了地方政府在土地征收市場對農地的需求，即圖1（c）中地方政府的農地需求曲線Dg向右進行移動，實現了建設用地總體配置效率的提升。

近年來，中國部分地區開展了存量建設用地再開發的試點工作，學者們對其政策效果進行了詳細考察。如楊廉和袁奇峰[33]對廣東省佛山市“三舊改造”試點創新的總結發現，佛山市通過引進社會投資對舊城鎮、舊廠房、舊村莊進行再開發，盤活了存量建設用地，提高了農民集體收益，提升了區域土地的高效集約利用。舒寧[34]系統梳理了北京市大興區集體經營性建設用地入市改革進程，發現大興區通過采取“鎮級統籌”的運作模式，由鎮級聯營公司對全鎮土地資源進行統籌管理與有序開發，有效引導了產業的轉型升級，切實提高了土地配置效率，保障了各村土地收益的共享與平衡。需要注意的是，現行存量建設用地再開發的試點多位于經濟先行區域，土地的經濟價值明顯。因此，在制度探索的同時也應配套科學合理的土地收益分配機制，既讓農民集體獲取到合理收益，也要避免土地食利階層的形成[35]。

（3）產權性調控。產權性調控核心在于完善土地產權制度，保障市場機制的順利作用，其關鍵是構建一個“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代土地產權體系，包括城市國有土地產權體系和農村集體土地產權體系。如一方面明確城市國有土地資產的產權主體代表，明晰相關的收益權屬，保護國有土地資產收益不被侵害，探索各級政府在土地管理和權益分配上的委托—代理模式；另一方面加快農村集體土地產權制度建設，明晰農村集體土地資產的產權主體，完善集體土地的產權權能，并輔之以相應的政策法規進行制度保障。通過健全現代土地產權體系，實現國有與集體土地產權“權利平等”，提高城鄉建設用地市場的運行效率，減少建設用地配置的租值消散，進一步改善建設用地配置中的政府失靈問題。

不少學者分析論證了產權制度改革對優化資源配置、保護產權主體權益的積極影響。如吳次芳等[36]研究發現，在土地征收中將公眾的參與權賦予土地的他物權，可以制約地方政府濫用土地公權力，進而緩解和制衡土地征收中的沖突矛盾。譚榮[37]分析認為賦予農民承包權的物權化，完善被征收農民的補償收益權、談判參與權，可以解決建設用地配置的低效率問題。曲福田和田光明[38]進一步研究提出，土地產權制度是土地制度的核心內容，產權界定的明晰、產權主體的激勵、侵權人行為的約束不僅能夠提高資源的配置效率，也可以保障農民的財產權益。

4 結論與討論

4.1 結論

本文以農地非農化理論體系為基礎，深入剖析中國建設用地配置中的政府失靈問題，分析不同政府失靈的產生原因、影響作用與相互關系，在此基礎上，探索設計相適宜的政府失靈改良框架，探討改良調控的可行路徑及其作用機理，以期為中國建設用地配置管理改革提供建議參考。

（1）中國現行建設用地配置存在兩種類型的政府失靈。其中，政府失靈Ⅰ發生于政府內部，以央地關系失衡下建設用地計劃管理機制失效為特征；政府失靈Ⅱ發生于政府外部，以政府過度干預市場機制、扭曲土地資源配置為特征。

（2）政府失靈Ⅰ與政府失靈Ⅱ相互影響作用，并且分別涉及不同類別的政策問題，因而單一的技術性對策不足以有效解決建設用地配置中的政府失靈，故需要針對不同的問題特性，設計構建綜合性的政府失靈改良框架進行指導作用。

（3）對應于兩種政府失靈，本文的改良框架設計涵蓋了6類調控工具。其中，針對政府失靈Ⅰ，主要有觀念性調控、規劃性調控和經濟性調控3類，其可行路徑包括轉變形成目標相容的管控理念、構建國土空間規劃體系、引入指標交易與管理平臺等措施；針對政府失靈Ⅱ，主要有規則性調控、探索性調控和產權性調控3類，其可行路徑包括健全土地市場運行規則、探索創新存量土地開發模式、建設現代土地產權體系等措施。

4.2 討論

從前述研究可以發現，政府失靈Ⅰ與政府失靈Ⅱ以地方政府作為媒介相互作用影響，其改良的關鍵在于平衡中央政府與地方政府、地方政府與市場主體的土地效用。因此，對于改良調控的設計，應在增強地方政府參與改良意愿或貫徹執行改良措施的同時，盡可能發揮各主體的比較優勢，最大化改良調控的效果。如一方面減少中央政府對地方政府的過度約束，增加地方政府合理的土地效用，從而增強地方政府的改革配合意愿；另一方面減少地方政府對土地市場的過度干預或者無效干預，增強市場主體的土地效用，從而切實發揮市場的資源配置優化作用。

任何政策工具的實施在現實中都可能具有兩面性。因此，需要綜合應用多種改良性調控工具，并配套相應的政策體系與輔助手段避免改良性政策工具所可能造成的負面影響。如本文在經濟性調控中所提出的建設用地指標交易體系構建，該工具的落實一方面需要綜合規劃性調控中的空間管制手段，將指標交易納入城鄉建設用地的規劃管制內，避免由于指標過度買賣造成的非建設用地過度性損耗；另一方面需要配套諸如稅收共享、財政轉移支付等調節手段，讓指標交易的雙方能夠共享經濟發展成果，避免由于土地發展權的交易轉讓造成區域發展差異、居民財產不平等的加大。

本文對于建設用地配置中的政府失靈改良框架設計，主要是圍繞土地相關的制度政策進行著手，但是依照前述的理論分析可知，中國建設用地配置問題不僅僅涉及土地自身，還與行政體制、財稅制度等諸多問題相互交織。因此，建設用地制度的改革，必須同步配套其他相關制度改革。如在行政體制方面，可以依據國家主體功能區劃戰略，改變傳統的以經濟指標為核心的政績考核體系，構建以發揮區域主體功能為考量的政績考核體系；或是在財稅體制方面，建立可持續的土地財政收入體系，按照由內及外、由易到難的原則，階段性地推進不動產稅制改革等。通過推進綜合性、整體性、配套性的改革方案，從根本上解決建設用地配置中的政府失靈問題。

：

［1］曲福田，高艷梅，姜海. 我國土地管理政策：理論命題與機制轉變［J］. 管理世界，2005（4）：40 - 47.

［2］GERSOVITZ M, GORDON R H, SLEMROD J. China-Urban land management in an emerging market economy［M］.Washington, D C: The World Bank，1993.

［3］XU J, YEH A. Decoding urban land governance:state reconstruction in contemporary Chinese cities［J］. Urban Studies，2009，46（3）: 559 - 581.

［4］DEAN R, DAMM-LUHR T. A current review of chinese land-use law and policy: a “breakthrough” in rural reform？［J］. Pacific Rim Law & Policy Journal, 2010, 19: 121 - 159.

［5］譚榮，曲福田. 現階段農地非農化配置方式效率損失及農地過度性損失［J］. 中國土地科學，2006，20（3）：3 - 8.

［6］王萬茂. 中國土地管理制度：現狀、問題及改革［J］. 南京農業大學學報（社會科學版），2013，13（4）：76 - 82.

［7］馬凱，錢忠好. 土地征用、農地直接入市與土地資源優化配置［J］. 農業經濟問題，2009（4）：69 - 75.

［8］金晶，曲福田. 中國農地非農化政策調控:理論分析框架的改良設計［J］. 中國人口·資源與環境，2010，20（11）：96 - 101.

［9］曲福田，馮淑怡，諸培新，等. 制度安排、價格機制與農地非農化研究［J］. 經濟學（季刊），2004（4）：229 - 248.

［10］盧安烈. 中央政府與地方政府在土地利用中的利益博弈研究［D］. 南京：南京農業大學，2011.

［11］張麗鳳，呂贊. 中國農地非農化中的中央與地方政府博弈行為分析［J］. 農業經濟問題，2012（10）：51 - 56.

［12］王永欽，張晏，章元，等. 十字路口的中國經濟：基于經濟學文獻的分析［J］. 世界經濟，2006，29（10）：3 - 20.

［13］蔣震，邢軍. 地方政府“土地財政”是如何產生的［J］. 宏觀經濟研究，2011（1）：20 - 24.

［14］婁成武，王玉波. 中國土地財政中的地方政府行為與負效應研究［J］. 中國軟科學，2013（6）：1 - 11.

［15］姜海，李成瑞，王博，等. 土地利用計劃管理績效分析與制度改進［J］. 南京農業大學學報（社會科學版），2014（2）：73 - 79.

［16］王克強，劉紅梅，胡海生. 中國省級土地利用年度計劃管理制度創新研究——以A市為例［J］. 中國行政管理，2011（4）：80 - 84.

［17］錢忠好，曲福田. 中國土地征用制度：反思與改革［J］. 中國土地科學，2004，（5）：5 - 11.

［18］陶然，袁飛，曹廣忠. 區域競爭、土地出讓與地方財政效應：基于1999—2003年中國地級城市面板數據的分析［J］. 世界經濟，2007（10）：15 - 27.

［19］程雪陽. 中國現行土地管理制度的反思與重構［J］. 中國土地科學，2013，27（7）：15 - 20.

［20］豐雷，楊躍龍，姚麗. 分權與激勵：土地供應中的中央—地方關系研究［J］. 中國土地科學，2013，27（10）：4 - 10.

［21］王玉波. 土地財政推動經濟與城市化作用機理及實證研究［J］. 南京農業大學學報（社會科學版），2013，13（3）：70 - 77.

［22］周世鋒，秦詩立，王琳，等. 開化“多規合一”試點經驗總結與深化建議［J］. 浙江經濟，2016（8）：50 - 51.

［23］王唯山，魏立軍. 廈門市“多規合一”實踐的探索與思考［J］. 規劃師，2015，31（2）：46 - 51.

［24］王博，姜海，馮淑怡，等. 基于多情景分析的中國建設用地總量控制目標選擇［J］. 中國人口·資源與環境，2014，24（3）：69 - 76.

［25］汪暉，陶然. 論土地發展權轉移與交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要含義［J］. 管理世界，2009，（8）：39 - 52.

［26］ZHANG W, WANG W, LI X, et al. Economic development and farmland protection: an assessment of rewarded land conversion quotas trading in Zhejiang, China［J］. Land Use Policy，2014（38）：467 - 476.

［27］顧漢龍，馮淑怡，王秋兵. 市場機制引入對城鎮新增建設用地配置效率的影響［J］. 中國人口·資源與環境，2017，27（7）：101 - 110.

［28］王博，陳笑筑，何曉波. 省級以下建設用地空間配置效率測度及優化探討［J］. 中國人口·資源與環境，2016，26（1）：89 - 96.

［29］吳郁玲，曲福田，周勇. 城市土地市場發育與土地集約利用分析及對策——以江蘇省開發區為例［J］. 資源科學，2009，31（2）：303 - 309.

［30］李建強，曲福田. 土地市場化改革對建設用地集約利用影響研究［J］. 中國土地科學，2012，26（5）：70 - 75.

［31］許恒周，郭玉燕，陳宗祥. 土地市場發育、城市土地集約利用與碳排放的關系——基于中國省際面板數據的實證分析［J］. 中國土地科學，2013，27（9）：26 - 29.

［32］陳志剛，王青. 經濟增長、市場化改革與土地違法［J］. 中國人口·資源與環境，2013，23（8）：48 - 54.

［33］楊廉，袁奇峰. 珠三角“三舊”改造中的土地整合模式——以佛山市南海區聯滘地區為例［J］. 城市規劃學刊，2010（2）：14 - 20.

［34］舒寧. 北京大興區國家集體經營性建設用地入市改革試點探索［J］. 規劃師，2017，33（9）：40 - 45.

［35］賀雪峰. 農民利益、耕地保護與土地征收制度改革［J］.南京農業大學學報（社會科學版），2012，12（4）：1 - 5.

［36］吳次芳，譚榮，靳相木. 中國土地產權制度的性質和改革路徑分析［J］. 浙江大學學報（人文社會科學版），2010，40（6）：25 - 32.

［37］譚榮. 土地產權及其流轉制度改革的路徑選擇［J］. 中國土地科學，2010，24（5）：64 - 69.

［38］曲福田，田光明. 城鄉統籌與農村集體土地產權制度改革［J］. 管理世界，2011（6）：34 - 46，187.