淺談放射性廢物管理設施許可管理

劉志輝 （環境保護部核與輻射安全中心 ，北京，100082）

放射性廢物是指含有放射性核素或者被放射性核素污染，其放射性核素濃度或者比活度大于國家確定的清潔解控水平，預期不再使用的廢棄物［1］。

放射性廢物主要包括軍工放射性廢物和民用放射性廢物。軍工放射性廢物來源于軍工核設施運行、退役治理等過程 ，其與民用核設施所產生的放射性廢物類型與構成相似 ，因涉及軍事核材料、核裝備研制生產等，其管理按照軍用核設施管理法規條例執行［2，3］。民用放射性廢物來源于鈾礦開采和冶煉、核燃料生產和加工、核電廠和研究堆以及后處理設施運行、核設施退役、核技術利用等過程。民用放射性廢物的管理依據《放射性廢物安全管理條例》［1］，主要包括放射性廢物的處理、貯存和處置等活動。

放射性廢物管理設施通常包括放射性廢物處理、貯存和處置設施 ，依據法規規定 ，放射性廢物處理、處置設施屬于核設施范疇。按照我國《放射性污染防治法》規定，放射性廢物處理和處置設施等均屬于核設施范疇［4］，因此民用放射性廢物管理設施適用于《民用核設施安全監督管理條例》［5］，應申領相應許可證 ，包括核設施建造許可證、運行許可證等。

當前，部分放射性廢物管理設施存在范疇劃分不明確、許可模式不統一等問題。我國針對放射性廢物貯存設施未明確規定相關許可；針對放射性廢物處理單位無明確的相關許可要求。

本文簡要梳理我國放射性廢物管理設施許可管理的必要性、現狀 ，分析放射性廢物處理、貯存和處置設施相關許可面臨的主要問題，探討許可管理方式，以期為制定放射性廢物管理設施許可管理程序或辦法提供參考。

1 放射性廢物管理設施許可管理的必要性

隨著我國核電發展，核燃料生產環節（轉化、濃縮、元件制造、后處理等）及核電廠運行 ，產生的放射性廢物逐年增加 ，亟需技術安全可靠、減容效果好的放射性廢物處理技術、貯存設施 ，如可燃料廢物的焚燒、污染金屬的熔煉減容或解控等，對現存廢物實施處理、貯存等。依照我國相關法律、法規 ，處理、貯存本單位外的放射性廢物需要申領相關許可證。

鑒于目前我國國內實際情況，專業性強的放射性廢物處理、貯存設施，部分或與核設施、軍工核設施配套，且相關單位已申領運行許可證或輻射安全許可證。針對當前現狀，為了更好保證放射性廢物處理、貯存、處置安全 ，有必要依據法規要求，研究和制訂放射性廢物處理、貯存、處置設施等許可證頒發與管理的程序和規定等。

2 我國放射性廢物管理設施許可管理現狀

2.1 我國放射性廢物管理設施的基本情況

依據我國相關法規標準，放射性廢物管理設施主要劃分為放射性廢物處理設施、貯存設施和處置設施等3類。當前，除放射性廢物處置設施外，其他兩類設施主要分布在核電廠、民用核燃料循環設施和研究設施內 ，現狀和特點不盡相同 ，管理方式也未統一。

2.1.1放射性廢物處理設施

放射性廢物處理是指通過凈化、濃縮、固化、壓縮和包裝等手段 ，改變放射性廢物的屬性、形態和體積的活動［1］。通常，放射性廢物處理設施分為廢氣、廢液和固體廢物處理設施等。當前，除核工業宏華機械有限公司所屬放射性污染金屬熔煉設施外，其他放射性廢物處理設施或屬于配套建設或位于其他核設施場址內。截止到2016年底，我國放射性廢物處理設施情況列于表1。

表1 放射性廢物處理設施現狀

由表1可以看出，我國民用放射性廢物處理設施情況較為復雜，現有的37個放射性廢物處理設施。其中，15個位于核電廠場址內，主要為放射性廢物輔助廠房、廠址廢物處理設施等 ，均為核電廠配套建設的三廢設施，承擔著核電廠產生的放射性廢氣、廢液和固體廢物處理任務。

相比于核電廠配套建設的放射性廢物處理設施而言，核燃料循環設施內放射性廢物處理設施種類繁多 ，且建設情況有所不同 ，承擔任務差別較大，部分為核燃料循環設施生產線配套建設的三廢設施，承擔該生產線產生的廢氣、廢液處理任務；但如固體廢物處理設施、排風中心、蒸發池等，卻承擔著多條生產線產生的固體廢物、廢氣和低放廢液的處理或排放任務。不同于核電廠、核燃料循環設施，研究設施內建設的放射性廢物處理設施 ，如表1所列的8個廢液處理設施、廢水輸送設施和排風中心等 ，承擔任務基本相同 ，但建設目的和管理方式均有一定的特殊性。同時，研究設施內部分放射性廢物處理設施，因專項研究任務需要，可能為專門建設的放射性廢物處理研究設施，存在一設施一申請一許可的管理方式。

核工業宏華機械有限公司運行的放射性污染金屬熔煉設施，不同于上述放射性廢物處理設施，為擁有獨立場址的設施。當前，該設施按照放射性同位素與射線裝置（核技術利用）實施管理，已申領輻射安全許可證。

2.1.2放射性廢物貯存設施

放射性廢物貯存是指將廢舊放射源和其他放射性固體廢物臨時放置于專門建造的設施內進行保管的活動［1］。通常 ，放射性廢物貯存設施分為低中放、高放、α廢物貯存設施等。截止到2016年底，我國無獨立運行的民用放射性廢物貯存設施 ，現有放射性廢物貯存設施或屬于配套建設或位于其他核設施場址內，具體情況列于表2。

放射性廢物貯存設施現狀與處理設施總體情況是數量多，種類多樣。核電廠內放射性廢物貯存設施種類相對單一，均為低中放固體廢物暫存庫 ，無廢液暫存庫 ，且為核電廠配套設施。核燃料循環設施內放射性廢物貯存設施種類多、名稱不統一，除固體廢物暫存庫外 ，還建有一定數量的廢液或濕廢物暫存設施。除少量為新建核燃料循環設施生產線配套建設的設施外，大部分是利用舊的暫存設施 ，具有服務于多條生產線、物理上相對獨立等特點。研究設施內放射性廢物暫存設施與核燃料循環設施情況基本相同，管理模式類似于放射性廢物處理設施。

表2 放射性廢物貯存設施現狀

2.1.3 放射性廢物處置設施

放射性廢物處置是指將廢舊放射源和其他放射性固體廢物最終放置于專門建造的設施內并不再回取的活動［1］。通常，放射性廢物處置設施分為極低放廢物填埋設施、中低放廢物近地表處置設施、高放廢物深地質處置設施等。截止2016年底，我國已建成中低放廢物近地表處置設施3個，簡稱為西北、北龍和飛鳳山中低放廢物處置場。我國暫無高放廢物深地質處置設施。

2.2 放射性廢物管理設施面臨的問題

依據我國法規標準，結合放射性廢物管理設施現狀和特點，簡要梳理和分析民用放射性廢物處理、貯存和處置設施在范疇劃分、管理模式和許可類型等方面存在的主要問題。

2.2.1 范疇劃分不明確

不同法律法規對我國放射性廢物管理設施是否劃歸為核設施范疇不盡一致，存在不明確的情況 ，如表3所示。

表3 我國相關法規中的放射性廢物管理設施范疇劃分

1986年頒布實施的《民用核設施安全監督管理條例》和2003年頒布實施的《放射性污染防治法》為我國現行有效的法律法規，均明確將放射性廢物處理和處置設施劃分為適用于核設施的范疇，但針對放射性廢物貯存設施未明確規定是否適用于核設施范疇。實踐表明，放射性廢物處理、貯存和處置是放射性廢物管理的必要環節，核設施產生的放射性廢物，在處理前后均需要必要的貯存設施或場所，且在送處置場前通常暫存一段時間 ，為此 ，建造放射性廢物貯存設施或場所是必要且符合現實需求的。如在核電廠建造時均需要配套建造放射性廢物貯存庫。通常，放射性廢物在處理前后僅為形態變化，其放射性特性未發生本質變化，放射性廢物貯存設施存在的風險或危害同樣需要嚴格監管。基于此，放射性廢物貯存設施是符合《民用核設施安全監督管理條例》適用范圍中“其他需要嚴格監督管理的核設施”的規定，應納入核設施范疇管理。

基于放射性廢物管理實踐經驗，《中華人民共和國核安全法》［8］中已將放射性廢物貯存設施納入核設施范疇管理。為此，在范疇劃分明確的基礎上，有望統一放射性廢物處理、貯存、處置設施的管理方式。

2.2.2 許可模式不統一

我國放射性廢物管理設施現有兩種許可管理模式，一種是按核設施管理頒發核設施安全許可證；另一種是按放射性同位素與射線裝置（核技術利用）管理頒發輻射安全許可證。

放射性廢物處置設施 ，按照核設施管理 ，依據《民用核設施安全監督管理條例》分階段申領核安全許可證。但針對獨立運行的放射性廢物處理設施，如核工業宏華機械有限公司運行的放射性污染金屬熔煉設施，卻按照放射性同位素與射線裝置（核技術利用）管理 ，已依據《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》［9］申領輻射安全許可證。從實際情況來看，放射性污染金屬的熔煉設施屬于放射性廢物處理設施，應納入核設施管理范疇，申領核設施安全許可證。

3 淺議放射性廢物管理設施許可管理

3.1 放射性廢物管理設施許可管理的基本內容

針對放射性廢物管理設施的許可 ，依據《民用核設施安全監督管理條例》，許可證分為建造許可證和運行許可證。

營運單位在放射性廢物管理設施建造前，必須向國家核安全局提交《核設施建造申請書》、《初步安全分析報告》以及其他相關資料，經審核批準獲得《核設施建造許可證》后 ，方可動工建造。

營運單位在放射性廢物管理設施運行前，必須向國家核安全局提交《核設施運行申請書》、《最終安全分析報告》以及其他相關資料，經審核批準獲得允許裝料（或投料）、調試的批準文件后 ，方可開始裝載核燃料（或投料）進行啟動調試工作；在獲得《核設施運行許可證》后 ，方可正式運行。

3.2 放射性廢物管理設施應分類許可

附屬放射性廢物管理設施，是指為核設施主體功能設施（如核電機組、核燃料循環設施生產線、研究堆等）配套建設的放射性廢物處理、貯存設施等。我國現有85個放射性廢物管理設施中有81個為附屬設施，其現狀和特點有差異，為此實施分類許可管理為宜。

核電廠內放射性廢物管理設施，作為配套建設的三廢設施，相關法律規定 ，應與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用，通常僅服務于一臺機組或兩臺機組共用。基于我國核電廠附屬放射性廢物管理設施現狀和特點，將其納入核電廠許可證進行管理為宜；新改擴放射性廢物管理設施，可按照核安全修改項來申領相應批準。針對整個核電基地，如秦山核電基地、大亞灣核電基地等，結合放射性廢物管理實際需求 ，若申請建造服務于整個基地所有核電機組的放射性廢物管理設施，如可燃廢物焚燒設施、放射性污染金屬熔煉設施、放射性固體廢物貯存設施等 ，應按照獨立核設施實施許可管理。

我國民用核燃料循環設施，特別新建生產線，除放射性廢氣處理系統外 ，放射性廢液、固體廢物處理、貯存設施基本為利舊設施 ，即核燃料循環設施內放射性廢物管理設施為全廠共有或服務于多條生產線。基于此，將現有和新建放射性廢物管理設施按獨立核設施實施許可管理并辦理相關申批手續 ，以便于核安全監管 ，保證設施安全運行。

研究設施內放射性廢物管理設施情況與核電廠和核燃料循環設施均有差異。為此，將研究設施配套建設的放射性廢物管理設施納入主體研究設施許可證進行管理為宜；主體研究設施的配套設施，經改造后其服務對象已發生改變或服務于多個研究設施，且在有效運行的獨立設施 ，應逐一申領運行許可證；關閉待退役設施，不需申領運行許可證，應辦理退役審批手續。

3.3 獨立放射性廢物管理設施許可應統一

獨立放射性廢物管理設施是指其所在場址內無核電機組、核燃料循環設施生產線、研究堆等設施 ，擁有獨立場址的放射性廢物處理、貯存和處置設施，如我國現有的3個中低放廢物近地表處置場和核工業宏華機械有限公司運行的放射性污染金屬熔煉設施等。

從長遠來看 ，隨著我國核電發展 ，建造獨立的廢物處理、貯存設施是一種必然。實踐經驗表明，獨立的處理、貯存設施會更好解決核行業發展存在的放射性廢物管理問題 ，保證廢物安全 ，保護環境 ，促進行業健康發展。

我國放射性廢物處置設施許可證的頒發參照核電廠許可證管理程序［10，11］，在選址 、設計 、建造 、運行等階段均依據《放射性污染防治法》和《民用核設施安全監督管理程序》申領相應許可證和辦理有關申批手續。如選址階段開展場址評價并獲得核安全主管部門頒發的場址批準書 ；設計、建造和運行階段分別提交安全分析報告、環境影響報告書和質量保證大綱等文件，以獲取核安全主管部門頒發的建造許可證和運行許可證。我國在放射性廢物處置場許可證管理等方面已積累了成功經驗，為此 ，未來獨立的放射性廢物處理、貯存設施的選址、建造和運行等相關批復或許可證管理 ，可參照執行。

當前已申領輻射安全許可證的獨立放射性廢物處理、貯存設施 ，在許可證延續或變更時，核安全主管部門應廢止原有輻射安全許可證，依據法規要求頒發核設施安全許可證。

4 結語

依據我國現行法規標準，明確將放射性廢物處理、貯存設施納入核設施管理 ，建立分類許可原則、制定許可管理程序 ，以促進放射性廢物管理設施建造、運行規范化、專業化，進而實現放射性廢物管理設施在監管方面有法可依，以保證廢物安全和保護環境。

［1］中華人民共和國國務院令第612號 ．放射性廢物安全管理條例［S］.2011 ．

［2］韓國勝 ，張寅 ，王黎明 ，等 ．軍工放射性廢物管理設施安全監管措施的探討［C］//二十一世紀初輻射防護論壇第十次會議：核與輻射設施退役及放射性廢物治理研討會論文集 ．四川 綿陽 ，2012：485－489．

［3］吳曉亮．我國民用放射性廢物處置法律制度研究［D］．西南政法大學 ，2015．

［4］中華人民共和國主席令第六號．中華人民共和國放射性污染防治法［S］.2003．

［5］中華人民共和國國務院．中華人民共和國民用核設施安全監督管理條例［S］.1986．

［6］環境保護部令第25號 ．放射性固體廢物貯存和處置許可管理辦法［S］.2013．

［7］黃雅文．我國放射性廢物管理模式涉及的主要方面［J］ ．輻射防護 ，1999 ，19（6） ：462 －465 ．

［8］第十二屆全國人大常委會．中華人民共和國核安全法［S］.2017 ．

［9］中華人民共和國國務院令第449號 ．放射性同位素與射線裝置安全和防護條例［S］.2014．

［10］郁祖盛．中國與美國核電廠許可證管理程序的比較［J］ ．核安全 ，2006 ，5（3） ：33 －38 ．

［11］康慧 ，王正．核電廠建設五階段與核安全許可制度［J］．電力勘測設計 ，2007 ，4 ：73 －76 ．