推進奶業健康發展 實現奶業全面振興
——解讀《國務院辦公廳關于推進奶業振興保障乳品質量安全的意見》

背景新聞

黨中央、國務院高度重視奶業發展。奶業是健康中國、強壯民族不可或缺的產業，是食品安全的代表性產業，是農業現代化的標志性產業和一二三產業協調發展的戰略性產業。5月23日，國務院常務會議審議通過了《關于加快推進奶業振興和保障乳品質量安全的意見》，圍繞奶源基地建設、乳制品加工流通、乳品質量安全監管以及消費引導等方面作出全面部署，《意見》向全社會發出了振興奶業的強烈信號，為奶業更好發展指明了方向和路徑，對于推動奶業持續健康發展具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

三方面措施加強乳品質量安全監管

為促進奶業高質量發展，進一步加強乳品質量安全監管，《意見》提出了三方面的措施：

一是加強乳品生產全程管控。落實乳品企業質量安全第一責任，嚴格奶牛養殖環節飼料、獸藥等投入品的使用和監管，實施乳品質量安全監測計劃，健全乳品質量安全風險評估制度，及時發現并消除風險隱患。

二是加大嬰幼兒配方乳粉的監管力度。加強嬰幼兒配方乳粉產品配方注冊管理，嚴禁進口大包裝嬰幼兒配方乳粉到境內再分裝。支持乳品企業建設自有自控的嬰幼兒配方乳粉的奶源基地，進一步提高嬰幼兒配方乳粉乳品的品質。

三是推進行業誠信體系建設。支持乳品企業開展質量安全承諾活動和誠信文化建設，建立企業誠信檔案，推動乳品企業信用信息共享，實行乳品企業“黑名單”制度和市場退出機制，加強社會輿論監督。

指導奶業振興發展的綱領性文件 全面推動奶業高質量發展

奶業是惠及億萬人民身體健康、關系國計民生的一個大產業，《意見》的審議通過，是黨中央國務院立足新的發展階段，對奶業振興發展做出的總體規劃和系統部署，意義十分重大。

黨的十八大以來，我國奶業的規模化、標準化、機械化、組織化水平大幅提升，龍頭企業發展壯大，品牌建設持續推進，質量監管不斷加強，產業素質日益提高。同時，奶業仍然面臨著產品供需結構不平衡、產業競爭力不強、消費培育不足等突出問題。目前，我國牛奶的消費水平還不高。2017年，人均乳制品消費量折合成生鮮乳是36.9千克，是世界平均水平的1/3，這說明我國奶業發展潛力和空間十分巨大。

黨的十九大作出了深化供給側結構性改革、實施鄉村振興戰略等一系列重大部署，2017年中央經濟工作會議和中央農村工作會議又進一步明確了相關要求，今年中央1號文件提出要實施質量興農、做大做強民族奶業。面對這種新形勢新任務，迫切需要出臺一個指導奶業振興發展的綱領性文件，向全社會發出奶業振興的強烈信號，著力解決奶業發展中的薄弱環節和突出問題，全面推動奶業高質量發展。

在此背景下，國務院常務會議審議通過《意見》，指出奶業是健康中國、強壯民族不可或缺的產業，要求必須加快推進奶業振興，提升乳品的質量安全水平。一是大力引進和繁育良種奶牛，建設國家核心育種場，加強優質飼草料生產，發展標準化規模養殖，建設優質奶源基地。二是強化乳品質量安全監管，修訂提高生鮮乳、滅菌乳等國家標準，建設全過程質量追溯體系，力爭三年內顯著提升國產嬰幼兒配方乳粉的品質、競爭力和美譽度。三是強化金融保險、奶畜養殖用地等支持，為奶業振興創造條件。所以，《意見》必將對振興我國奶業產生重要作用和深遠影響。

奶業質量安全監管體系不斷完善 品牌影響力顯著提升

目前，我國奶業發生了翻天覆地、脫胎換骨的變化，奶業邁進全面振興的新時期。

首先是產品質量顯著提升。奶業全產業鏈質量安全監管體系不斷完善，生鮮乳監測計劃全面實施，生鮮乳抽檢覆蓋所有奶站和運輸車。2017年，生鮮乳抽檢合格率達到99.8%，三聚氰胺等違禁添加物抽檢合格率，已經連續九年保持在百分之百。生鮮乳乳蛋白抽檢平均值達到3.23%，脂肪抽檢平均值達到3.81%，主要質量指標均高于生乳的國家標準，達到奶業發達國家的水平。乳制品加工實行出廠批批檢驗制度，乳制品抽檢合格率達到99.2%，在食品領域是領先的水平。嬰幼兒配方乳粉抽檢合格率達到99.5%。可以說，當前是乳品質量安全水平最好的時期。

第二是產業素質顯著提升。通過大力發展奶牛標準化規模養殖，實施振興奶業苜蓿發展行動，推行奶牛遺傳改良計劃，推動乳品加工企業改造升級和嬰幼兒配方乳品企業兼并重組，奶業轉型升級步伐在加快推進。區域布局不斷優化，目前九個奶類產量超過百萬噸的奶業主產省，產量占到全國總量的80%以上。養殖轉型不斷加快，2017年全國奶牛規模養殖比重達到56%，比2008年提高了36.5個百分點，規模養殖成為主力軍；奶牛年均單產已經達到了7噸，比2008年增加了2.2噸。加工水平進一步提高，乳制品加工結構逐步優化，主要乳制品加工裝備等硬件設施條件基本達到了世界先進水平。行業聯合進一步加強，全國奶農專業合作社達到了1.6萬個，乳品企業自建和參股的奶源基地比重已經超過了30%，奶業企業前20強的市場份額已經超過了55%，產業集中度明顯提高。

第三是品牌影響力顯著提升。農業農村部推動建立了奶業20強企業，會同中國奶業協會連續舉辦了三屆中國奶業20強峰會，開展小康牛奶行動和奶酪校園推廣行動，打造向社會開放的示范工廠和休閑觀光牧場，通過一系列“組合拳”，贏得了消費者的信任，大大增強了國產品牌的影響力。

養好牛、強監管、促融合、樹品牌

按照國務院部門的職責分工，農業農村部要全面貫徹落實《意見》的各項要求，協同奶業產業鏈上的其他有關部門，持續抓好奶業振興各項工作，重點做好四個方面的工作。

一是“養好牛”，夯實優質奶源基地建設基礎。繼續實施奶業振興苜蓿發展行動，每年新建3.33萬公頃高產優質苜蓿基地，加大糧改飼力度，實施奶牛遺傳改良計劃，建設國家奶牛核心育種場，推進奶牛標準化規模養殖，大幅提高存欄100頭以上規模養殖比重，穩步提高奶牛的單產。

二是“強監管”，提高生鮮乳的質量安全水平。完善奶牛養殖標準和規范，建立健全生鮮乳標準化生產體系，落實養殖者的主體責任，不斷提高“產出來”的水平。深入實施生鮮乳質量安全監測計劃，加強飼料、獸藥等投入品的使用監管，對全國奶站和運輸車全部納入精細化、全時段管理，構建嚴密的全產業鏈質量安全監管體系，不斷增強“管出來”的能力。

三是“促融合”，完善養殖、加工、利益聯結機制。培育壯大奶農專業合作組織，支持奶牛養殖存量整合，增強養殖環節應對市場風險的能力。鼓勵乳品企業通過自建、收購、參股、托管等方式加強奶源基地建設，提高自有奶源的比例。指導奶業主產省建立生鮮乳價格協調機制，開展第三方檢測試點，督促乳品企業嚴格履行生鮮乳購銷合同，穩定產銷關系。

四是“樹品牌”，增強中國奶業的影響力。定期發布中國奶業質量報告，舉辦奶業20強峰會，實施奶業品牌推進行動，持續開展中國小康牛奶行動和奶酪推廣行動，推薦休閑觀光牧場，加大國產乳品質量安全宣傳引導力度，組織奶業公益宣傳活動，普及科學飲奶知識，提振乳品消費的信心。

同時，農業農村部將會同各有關部門，制定和完善具體的工作措施，進一步加大扶持政策落實力度，充分發揮奶業工作部際聯席會議制度的作用，加強協調配合，確保各項工作能夠落到實處。

多方面著手應對奶業的國際競爭

近年來，大包粉等進口乳制品，完稅后的價格大幅低于國內的生產成本，進口原料粉大量進入國內市場，出現了國內“賣奶難”與大量進口乳制品并存的現象。

據海關的數據，我國乳制品進口量從2008年的38.7萬噸，增加到了2017年的247.1萬噸。2017年進口乳制品折合成生鮮乳達1485萬噸，占國內生鮮乳產量的40.6%。乳制品進口主要是原料粉，2017年進口量是71.8萬噸，折合成生鮮乳相當于570萬噸。

導致這一現象出現，主要有兩個方面的原因：一方面是國內奶業的競爭力還不強，特別是飼料等養殖成本比國外高。另一方面是我們乳制品關稅低，國際上乳制品的進口關稅平均是55.6%，而我們的關稅是12.2%。

應對奶業國際競爭方面，按照《意見》要求，要加快國內奶牛養殖節本增效提質，增強競爭力，練好內功；要制定政策，加強原料粉、還原奶使用等管理；要支持國內更多以生鮮乳為主要原料生產乳制品。從多個方面著手應對，統籌國內生產與進口的調劑，促進國內奶牛養殖健康發展。

總體要求

（一）指導思想

全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真落實黨中央、國務院決策部署，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅定不移貫徹新發展理念，按照高質量發展的要求，以實施鄉村振興戰略為引領，以優質安全、綠色發展為目標，以推進供給側結構性改革為主線，以降成本、優結構、提質量、創品牌、增活力為著力點，強化標準規范、科技創新、政策扶持、執法監督和消費培育，加快構建現代奶業產業體系、生產體系、經營體系和質量安全體系，不斷提高奶業發展質量效益和競爭力，大力推進奶業現代化，做大做強民族奶業，為決勝全面建成小康社會提供有力支撐。

（二）基本原則

創新驅動，綠色發展。強化科技創新，推動管理制度改革，推進節本增效，提高奶業綜合生產能力。因地制宜，合理布局，種養結合，草畜配套，促進養殖廢棄物資源化利用，推動奶業生產與生態協同發展。

利益聯結，共享共贏。堅持產業一體化發展方向，延伸產業鏈，建立奶農和乳品企業之間穩定的利益聯結機制，推進形成風險共擔、利益共享的產業格局，增強奶農抵御市場風險的能力，實現一二三產業協調發展。

該屆會議參會代表包括來自法國、意大利、美國、中國等28個國家和地區的112位數學史與數學教育專家、學者，以及中小學數學教師，具體國家和地區分布如圖1所示．會議共設大會報告6場，大會專題討論一場，兩小時工作坊8場，1.5小時工作坊12場，30分鐘口頭報告50場，15分鐘簡短口頭報告兩場及展覽會一場．

問題導向，重點攻關。針對當前奶業發展不平衡不充分的問題，以關鍵環節和重點難點為突破口，著力提高奶業供給體系的質量和效率，提升乳品質量安全水平，更好適應消費需求總量和結構變化。

市場主導，政府支持。處理好政府與市場的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，強化乳品企業市場主體作用，優化資源配置，增強發展活力。更好發揮政府在宏觀調控、政策引導、支持保護、監督管理等方面的作用，維護公平有序的市場環境。

（三）主要目標

到2020年，奶業供給側結構性改革取得實質性成效，奶業現代化建設取得明顯進展。奶業綜合生產能力大幅提升，100頭以上規模養殖比重超過65%，奶源自給率保持在70%以上。產業結構和產品結構進一步優化，嬰幼兒配方乳粉的品質、競爭力和美譽度顯著提升，乳制品供給和消費需求更加契合。乳品質量安全水平大幅提高，產品監督抽檢合格率達到99%以上，消費信心顯著增強。奶業生產與生態協同發展，養殖廢棄物綜合利用率達到75%以上。到2025年，奶業實現全面振興，基本實現現代化，奶源基地、產品加工、乳品質量和產業競爭力整體水平進入世界先進行列。

加強優質奶源基地建設

（四）優化調整奶源布局。突出重點，鞏固發展東北和內蒙古產區、華北和中原產區、西北產區，打造我國黃金奶源帶。積極開辟南方產區，穩定大城市周邊產區。以荷斯坦牛等優質高產奶牛生產為主，積極發展乳肉兼用牛、奶水牛、奶山羊等其他奶畜生產，進一步豐富奶源結構。

（五）發展標準化規模養殖。開展奶牛養殖標準化示范創建，支持奶牛養殖場改擴建、小區牧場化轉型和家庭牧場發展，引導適度規模養殖。支持奶牛養殖大縣整縣推進種養結合，發展生態養殖。推廣應用奶牛場物聯網和智能化設施設備，提升奶牛養殖機械化、信息化、智能化水平。加強奶牛口蹄疫防控和布病、結核病監測凈化工作，做好奶牛常見病防治。

（六）加強良種繁育及推廣。建立全國奶牛育種大數據和遺傳評估平臺，完善種牛質量評價制度，構建現代奶牛遺傳改良技術體系和組織管理體系。擴大奶牛生產性能測定范圍，加快應用基因組選擇技術。支持奶牛育種聯盟發展，聯合開展青年公牛后裔測定。大力引進和繁育良種奶牛，打造高產奶牛核心育種群，建設一批國家核心育種場。加大良種推廣力度，提升良種化水平，提高奶牛單產量。

（七）促進優質飼草料生產。推進飼草料種植和奶牛養殖配套銜接，就地就近保障飼草料供應，實現農牧循環發展。建設高產優質苜蓿示范基地，提升苜蓿草產品質量，力爭到2020年優質苜蓿自給率達到80%。推廣糧改飼，發展青貯玉米、燕麥草等優質飼草料產業，推進飼草料品種專業化、生產規模化、銷售市場化，全面提升種植收益、奶牛生產效率和養殖效益。

完善乳制品加工和流通體系

（八）優化乳制品產品結構。統籌發展液態乳制品和干乳制品。因地制宜發展滅菌乳、巴氏殺菌乳、發酵乳等液態乳制品，支持發展奶酪、乳清粉、黃油等干乳制品，增加功能型乳粉、風味型乳粉生產。鼓勵使用生鮮乳生產滅菌乳、發酵乳和調制乳等乳制品。

（九）提高乳品企業競爭力。引導乳品企業與奶源基地布局匹配、生產協調。鼓勵企業兼并重組，提高產業集中度，培育具有國際影響力和競爭力的乳品企業。依法淘汰技術、能耗、環保、質量、安全等不達標的產能，做強做優乳制品加工業。支持企業開展產品創新研發，優化加工工藝，完善質量安全管理體系，增強運營管理能力，降低生產成本，提升產品質量和效益。支持奶業全產業鏈建設，促進產業鏈各環節分工合作、有機銜接，有效控制風險。

（十）建立現代乳制品流通體系。發展智慧物流配送，鼓勵建設乳制品配送信息化平臺，支持整合末端配送網點，降低配送成本。促進乳品企業、流通企業和電商企業對接融合，推動線上線下互動發展，促進乳制品流通便捷化。鼓勵開拓“互聯網+”、體驗消費等新型乳制品營銷模式，減少流通成本，提高企業效益。支持低溫乳制品冷鏈儲運設施建設，制定和實施低溫乳制品儲運規范，確保產品安全與品質。

（十一）密切養殖加工利益聯結。培育壯大奶農專業合作組織，推進奶牛養殖存量整合，支持有條件的養殖場（戶）建設加工廠，提高抵御市場風險能力。支持乳品企業自建、收購養殖場，提高自有奶源比例，促進養殖加工一體化發展。建立由縣級及以上地方人民政府引導，乳品企業、奶農和行業協會參與的生鮮乳價格協商機制，乳品企業與奶農雙方應簽訂長期穩定的購銷合同，形成穩固的購銷關系。開展生鮮乳質量第三方檢測試點，建立公平合理的生鮮乳購銷秩序。規范生鮮乳購銷行為，依法查處和公布不履行生鮮乳購銷合同以及憑借購銷關系強推強賣獸藥、飼料和養殖設備等行為。

強化乳品質量安全監管

（十二）健全法規標準體系。研究完善乳品質量安全法規，健全生鮮乳生產、收購、運輸和乳制品加工、銷售等管理制度。修訂提高生鮮乳、滅菌乳、巴氏殺菌乳等乳品國家標準，嚴格安全衛生要求，建立生鮮乳質量分級體系，引導優質優價。制定液態乳加工工藝標準，規范加工行為。制定發布復原乳檢測方法等食品安全國家標準。監督指導企業按標依規生產。

（十三）加強乳品生產全程管控。落實乳品企業質量安全第一責任，建立健全養殖、加工、流通等全過程乳品質量安全追溯體系。加強源頭管理，嚴格奶牛養殖環節飼料、獸藥等投入品使用和監管。引導奶牛養殖散戶將生鮮乳交售到合法的生鮮乳收購站。任何單位和個人不得擅自加工生鮮乳對外銷售。實施乳品質量安全監測計劃，嚴厲打擊非法收購生鮮乳行為以及各類違法添加行為。對生鮮乳收購站、運輸車、乳品企業實行精準化、全時段管理，依法取締不合格生產經營主體。健全乳品質量安全風險評估制度，及時發現并消除風險隱患。

（十四）加大嬰幼兒配方乳粉監管力度。嚴格執行嬰幼兒配方乳粉相關法律法規和標準，強化嬰幼兒配方乳粉產品配方注冊管理。嬰幼兒配方乳粉生產企業應當實施良好生產規范、危害分析和關鍵控制點體系等食品安全質量管理制度，建立食品安全自查制度和問題報告制度。按照 “雙隨機、一公開”要求，持續開展食品安全生產規范體系檢查，對檢查發現的問題要從嚴處理。嚴厲打擊非法添加非食用物質、超范圍超限量使用食品添加劑、涂改標簽標識以及在標簽中標注虛假、夸大的內容等違法行為。嚴禁進口大包裝嬰幼兒配方乳粉到境內分裝。大力提倡和鼓勵使用生鮮乳生產嬰幼兒配方乳粉，支持乳品企業建設自有自控的嬰幼兒配方乳粉奶源基地，進一步提高嬰幼兒配方乳粉品質。

（十五）推進行業誠信體系建設。構建奶業誠信平臺，支持乳品企業開展質量安全承諾活動和誠信文化建設，建立企業誠信檔案。充分運用全國信用信息共享平臺和國家企業信用信息公示系統，推動稅務、工信和市場監管等部門實現乳品企業信用信息共享。建立乳品企業 “黑名單”制度和市場退出機制，加強社會輿論監督，形成市場性、行業性、社會性約束和懲戒。

加大乳制品消費引導

（十六）樹立奶業良好形象。積極宣傳奶牛養殖、乳制品加工和質量安全監管等方面的成效，定期發布乳品質量安全抽檢監測信息，展示國產乳制品良好品質，提升廣大群眾對我國奶業的認可度。推介休閑觀光牧場，組織開展乳品企業公眾開放日活動，讓消費者切身感受牛奶安全生產的全過程，激發消費活力。

（十七）著力加強品牌建設。實施奶業品牌戰略，激發企業積極性和創造性，培育優質品牌，引領奶業發展。通過行業協會等第三方組織，推介產品優質、美譽度高的品牌，擴大消費市場。發揮骨干乳品企業引領作用，促進企業大聯合、大協作，提升中國奶業品牌影響力。

（十八）積極引導乳制品消費。大力推廣國家學生飲用奶計劃，增加產品種類，保障質量安全，擴大覆蓋范圍。開展公益宣傳，加大公益廣告投放力度，強化乳制品消費正面引導。普及滅菌乳、巴氏殺菌乳、奶酪等乳制品營養知識，倡導科學飲奶，培育國民食用乳制品的習慣。加強輿情監測，及時回應社會關切，營造良好輿論氛圍。

完善保障措施

（十九）加大政策扶持力度。在養殖環節，重點支持良種繁育體系建設、標準化規模養殖、振興奶業苜蓿發展行動、種養結合、奶牛場疫病凈化、養殖廢棄物資源化利用和生鮮乳收購運輸監管體系建設；在加工環節，重點支持嬰幼兒配方乳粉企業兼并重組、乳品質量安全追溯體系建設。地方人民政府要統籌規劃，合理安排奶畜養殖用地。鼓勵社會資本按照市場化原則設立奶業產業基金，放大資金支持效應。強化金融保險支持，鼓勵金融機構開展奶畜活體抵押貸款和養殖場抵押貸款等信貸產品創新，推進奶業保險擴面、提標，合理厘定保險費率，探索開展生鮮乳目標價格保險試點。

（二十）加強奶業市場調控。完善奶業生產市場信息體系，開展產銷動態監測，及時發布預警信息，引導生產和消費。充分發揮行業協會作用，引導各類經營主體自覺維護和規范市場競爭秩序。順應奶業國際化趨勢，實行“引進來”和 “走出去”相結合，促進資本、資源和技術等優勢互補，增強自我發展能力。

（二十一）強化科技支撐和服務。開展奶業競爭力提升科技行動，推動奶業科技創新，在奶畜養殖、乳制品加工和質量檢測等方面，提高先進工藝、先進技術和智能裝備應用水平。加強乳制品新產品研發，滿足消費多元化需求。完善奶業社會化服務體系，加大技術推廣和人才培訓力度，提升從業者素質，提高生產經營管理水平。

（二十二）切實加強組織領導。各地區、各有關部門要根據本意見精神，按照職責分工，加大工作力度，強化協同配合，制定和完善具體政策措施，抓好貫徹落實。農業農村部要會同有關部門對本意見落實情況進行督查，并向國務院報告。