社區社會組織發展中的多元支持體系構建
——以廣州市逢源街社區為例

何華兵

（廣東培正學院，廣東 廣州 510830）

一、引言

中國的社區社會組織多元支持體系的構建，大都處在理論研究和初步實踐階段，政府單一的服務供給模式依然是現階段社區管理的主要模式。在部分社區，多元主體協同治理的實踐中，政府、街道、社會組織等多元主體間權責不清、角色模糊的問題已成為社區社會組織公共服務供給和社區社會組織多元支持體系構建的核心問題之一。因此，構建一套科學的社區社會組織多元支持體系已成為當前社區社會組織發展的當務之急。本文以廣州市逢源街社區為例，深入分析逢源街社區社會組織多元支持體系中的各個主體及其運行方式，總結出一套科學的社區社會組織多元支持體系發展模式，試圖為社區社會組織的良性發展、社區社會組織多元支持體系的構建提供參考。

二、廣州市逢源街社區社會組織多元支持體系分析

廣州市逢源街位于荔灣老城區的中部，是一個具有濃郁西關文化風情的典型老城區。街轄面積0.78平方公里，設14個社區居委會，常住人口約6.2萬，其中60歲以上的老人有1.3萬多人，約占總人口21.28%，孤寡、殘疾、特困等困難群體2000余人，占總人口的3.2%。總體來說，逢源街是一個老人多、殘疾人多、青少年多的特殊社區，更加考驗社區社會組織協調管理能力。作為廣州市街道管理和服務體制改革的試點單位，逢源街社區全力以赴推進改革試點工作，努力推動社區建設轉型升級，著力建設幸福示范社區，初步構建了民主法治、公平正義、誠信友愛、安定有序、人與自然和諧共建的和諧社區。近年來，共獲得“全國和諧社區建設示范街道”和“廣東省平安和諧紅旗社區”等26項全國和省級榮譽稱號。

1997年至今，逢源街先后和香港國際社會服務社、香港鄰舍輔導會合作，借鑒香港社會服務的理念和專業方法，社區綜合服務實現了跨越式發展。結合社區老人、殘疾人和青少年多的特點，逢源街為長者、智障人士、孤兒、單親家庭等特殊社會群體建立了社區服務中心和逢源人家服務中心。至此，街道已形成較為完善的社區綜合服務體系。經過十多年的不懈努力，街道社區綜合服務機構已趨健全，服務功能日趨完善，現已具備了社區養老、婚姻家庭、青少年教育、社區康復指導、社區矯正、群眾訴求反饋、社區就業、困難群眾幫扶、外來人口、社區衛生保健等十大服務功能，承接政府購買公共服務，統籌社區綜合服務發展。

（一）逢源街社區社會組織多元支持體系的主體及其功能

在荔灣區區政府、區黨工委、街道辦事處、街道慈善機構、社區義工隊伍、社區所在企業的合作協調分工及社區居民的積極配合下，逢源街開拓了社區綜合服務新模式，推進了社區綜合服務體制轉變，促進了社區綜合服務更加貼近民心。

1.黨工委。

逢源街黨工委對轄區內的地區性、群眾性、公益性和社會性的工作進行全面負責，領導街道各項服務的實施。

逢源街結合老城區集團單位眾多的實際，善于廣泛發動社會力量，有效整合社會資源，注重培育社區社會組織，打造區域化黨建參與的社區綜合服務模式。把黨建工作和社區綜合服務有機結合，成立地區黨建協調委員會，把駐區單位、企業的黨組織有效地組織起來，定時、定人、定項目安排他們為社區群眾開展78項民生服務。同時吸納地區黨組織負責人為社區黨組織兼職委員，社區黨組織與轄區單位實行“一對一”共駐共建，共商社會服務大計，共推社會服務工作，共謀社區群眾福祉，有效地發揮了地區黨建在幸福社區創建中“統籌全局、整合力量、凝聚民心”的龍頭作用。

2.政府。

廣州市荔灣區人民政府、區委會對逢源街社區社會組織的發展起到領導支持的作用。在逢源街社區服務中心的建設上，區政府負責招投標，規范供應商資格，指導服務中心建設，改革各項服務制度、管理制度和監督機制，扮演著逢源社區社會組織發展的統籌者角色。

在社區青少年管理、殘疾人管理和社區養老問題上，結合逢源街特點，政府向香港社區服務經驗學習，與香港國際社會服務社合作，委托逢源街道辦事處建立社區養老服務中心、青少年教育中心、殘障人士服務中心等服務平臺，由逢源人家服務中心承接公共服務，負責社區綜合服務中心的運作。

2009年底，在社區服務中心建設上，逢源人家綜合服務中心從街道下設的機構轉變成非政府組織，這是逢源街社區改革的重要項目。逢源人家的社區服務，政府不再是劃槳者，而只作行政指導，具體事務由服務中心自己承擔。

在社區發展資金支持上，區政府積極給予財政支持。目前，逢源人家服務中心的財政支持主要還是來源于政府。

3.街道辦。

逢源街街道辦是逢源社區開展各項社會活動，組建社區服務中心及管理日常事務的最主要機構，在各種服務機構的運行中擔當著重要的角色。

老年人活動場所的建設由街道辦承擔，安老服務組織的組建、大型慈善活動的組織也由街道辦牽頭并承擔了主要工作。逢源街最重要的安老服務組織——文昌慈善會具有半官方半民間身份。慈善會的理事會39名理事中有19名是街道辦的干部或工作人員，街道辦主任任會長，也就是說慈善會是在街道辦的主持下成立的，同時也主要依靠街道辦的工作人員負責運作。慈善會的工作納入街居年度工作計劃，每年的募捐活動，由街道辦的領導及工作人員分別負責不同行業的勸募工作。但是，按照廣州市的社會救助政策規定，安老服務的資源主要不會來自上級行政撥款，只能來自社會的支持。所以街道辦干部的工作重點不是放在對居民個人的直接救助上，而是放在通過建立半官方半民間的中介組織、通過各種活動推動鄰里關系重建、通過各級干部的示范作用帶動社區居民積極參與到安老服務當中來。

在社工隊伍的建立上，街道辦自籌經費，陸續聘請多所高校社工系本科畢業生到逢源街青年服務中心、綜合服務中心擔任專業社工，積極開展兩岸三地社工交流活動，提高社工專業化水平。

在公共服務供給上，逢源街街道辦為使逢源社區居民辦事不用兩頭跑，確立了“三中心一隊伍”的改革思路，即在保留黨政辦、城管科、社區事務管理科、人口計生辦等4個職能科室基礎上，將街道下設的其他科室和隊伍調整為“三中心一隊伍”，即社區綜合管理中心、社區綜合服務中心、綜治信訪維穩中心、綜合執法隊。社區綜合管理中心包攬生計、社保等百姓常需的服務，既方便群眾，又減少了不必要的開支。

4.慈善機構。

1996年，逢源街成立了全國首個街道慈善會，通過募集社會資金，為有需要的人士排憂解難。十四年來，利用文昌慈善會這個新載體，逢源街充分發揮慈善傳統美德的感召力，積極動員、吸納社會力量和社會資金，共籌集社會資金近700萬元（不含實物），用于發展社區福利事業，采用無償和低償相結合的方法，創出了慈善工作和社區服務工作相結合的新路子，大大提高社區居民自覺、自愿支持和參與社區服務的積極性，形成一個以社區服務中心和社區居委會為依托，連接千家萬戶和地段單位龐大的服務新網絡，促進了社區服務向社會化方向逐步轉變，收到良好的社會效果。目前，逢源街老年人的救助資金基本上都來源于文昌慈善會，作為半官方半民間的中介組織，文昌慈善會對逢源社區安老服務的供給起到了資金支持和技術協助的積極作用，為逢源社區公共服務的提供做出了巨大貢獻。

5.志愿組織。

隨著社會文明的進步，公民參與社會建設、社會服務的意識不斷增強，志愿者組織越來越成為非營利組織中的重要力量之一。志愿者協會、義工隊伍等結合志愿性、無償性、公益性、組織性四個特征的志愿組織，正向著志愿服務社區化發展。在社區服務中，志愿組織能優化社會服務質量，為居民提供政府、市場和社會團體都無法滿足的微觀社會服務，調和政府與社會的關系，減輕社區發展的資金壓力，已經成為社區社會組織提供公共服務的重要力量之一。

逢源街還極力打造社工義工互動參與的社區組織支持模式。自2002年成立了逢源街長者義工隊（廣州市首支長者義工聯隊）以來，街道先后組建了青年義工、黨員義工、展智義工、家庭義工等多層次、多行業、人數達6000多人的義工隊伍。廣大義工積極參與社區綜合服務工作，開展各種志愿服務活動，如上門探訪孤寡老人，為他們清潔家居衛生，為他們送上“愛心湯”，讓他們深切感受到社區的溫暖；協助社區居委會開展各類宣傳活動，倡導社區文明新風尚；利用閑暇時間在社區義務巡邏，維護社區治安；為有需要的社區居民維修電器、水電，提供義務家教等服務。建立社工義工聯動機制，由社工負責發展、指導、聯系和服務義工，定期培訓義工，提高義工的技能和水平。近五年來，義工提供服務達25000多人次。社工義工互動參與志愿服務成為社區綜合服務的重要力量。

（二）逢源街社區社會組織多元支持體系的運行模式

1.廣州市社區社會組織的兩種運行模式。

目前，廣州市社區社會組織存在兩種運行模式，一種是政府支持型的社區社會組織運行模式。它是由區（縣級市）政府或委托區（縣級市）民政局以項目管理和購買服務方向社會公開招投標，社會組織通過競投取得家庭服務中心的經營權。政府支持型運作模式運用到社區社會組織發展當中，缺點在于政府難以滿足社區的微觀服務，財政供給不到位導致服務供給不穩定，人浮于事，社區社會組織無法施展其優勢，始終處于對政府的過度依賴狀態，難以實現社區的自主管理和良性發展。此模式在高速發展的城市社區管理中愈來愈不適用。另一種是街道辦主導型的社區社會組織運行模式。它是由街道辦事處作為主管部門，成立民辦非企業（獨立法人）單位進行管理。原街道社區服務中心的事業編制人員可派送到家庭綜合服務中心工作。兩種模式如表1。

表1：廣州市政府向社會組織購買公共服務的兩種模式

2.逢源街社區社會組織多元支持體系的運行模式。

逢源街社區社會組織運行模式屬于街道辦主導型的社區社會組織運行模式。逢源人家綜合服務中心是從街道下設機構轉為非政府組織的，承接政府購買公共服務，政府在其中只扮演指導者和統籌者的角色。逢源社區的社會組織從政府包攬向政府倡導、社會參與、民間運作轉變，如社區黨建的有效推動、社區單位的積極參與、義工隊伍和慈善會等民間組織的發展壯大使社區綜合服務的社會化程度越來越高，這種模式讓社區社會組織擺脫了政府的束縛，進行自主管理，自負盈虧，多渠道監督，使得多元支持主體系能廣泛參與到社區社會服務與管理中，社區服務建設更加顧及居民的具體需求、多樣化的服務，這些給社區居民提供了更優質、更細化的公共服務，有效彌補了政府在社區綜合服務方面的短板。在社區服務資金投入上，從政府單一供給向政府購買公共服務、社會支持轉變，社會組織的多元支持主體良性競爭、協調合作，為社區帶來了更大的效益和資金支持。另外，這種模式也在一定程度上，喚醒了社會的慈善意識，居民群眾、社會團體和機團單位的捐贈意識日益提高，營造出了良好的社會氛圍。

三、構建我國社區社會組織的多元支持體系

實踐證明，在社區社會組織提供公共服務的過程中，政府、私人部門、第三部門及其他多元主體扮演著不同的角色，發揮著不同的作用。因此，要實現公共服務的有效供給，提升公共服務供給的效率和質量，打造和諧社區，就需要多元主體間的緊密合作，建立起一種有效的協同治理機制，完善多元主體的各項監督機制，選擇符合社區實際的社會組織多元支持運行模式，在合作與競爭中尋求多元主體間的均衡點，形成公共服務供給多中心的、互補的、可持續發展的新型社區服務體系。

（一）構建多元主體之間互補、合作、協調的長效機制

發揮多元主體各自的能力和優勢，形成互補互利關系。一是要建立“一主多元”的公共服務供給模式。形成以政府為主導，私人部門、第三部門廣泛參與的公共服務供給格局。政府應該明晰自己的角色，在公共服務中扮演供給模式的安排者、基本公共服務的生產者、多元主體的培育者和公共服務的監督協調者。政府不是公共服務的唯一供給主體，但并不意味著政府責任的推脫或削弱。政府不僅要保障基本公共服務的有效供給，更要調動社會積極性，合理安排社會資源，為私人部門和第三部門提供良好的發展環境，警惕私人部門的壟斷，防范第三部門滋生腐敗，以保證公共服務的效率和質量。二是要引入市場競爭機制。政府可以通過財政等政策激勵私人部門提供多樣化的公共服務以滿足社會多元化的公共需求。三是要大力培育社會自治能力，發揮第三部門優勢，以彌補政府和市場的不足。

構建社區社會組織多元主體間的合作協調機制。首先要以立法為基礎，明確界定多元主體的權利和責任。一方面要對多元主體的服務、數量和類別提出明確要求，另一方面要尊重其經營性的特點，保證其合法收益，從而促進多元主體依法、有序、高效地參與公共服務的供給。其次要建立和完善激勵機制，保證私人部門和第三部門在追求私利與實現公共利益之間找到均衡點，提高多元主體參與公共服務供給的主動性和積極性，為社會提供“無縫隙”的公共服務。最后要建立多元主體間的對話合作機制。不同主體間的目標和動機不同，各類主體必須通過對話與協商增進理解和信任，最終建立起協同一致、共擔風險的公共服務協同治理格局。

（二）構建科學的評估、監督機制

社區社會組織發展中的多元支持體系構建還處在初級階段，這要求管理者建立完善的公共服務評估機制，成立獨立的公共服務監督委員會，建立供給者自我評估和外部評估系統，通過對社會總成本、公共服務成本與收益的評估，發現目標公共服務水平與實際水平的差距，降低服務成本，提高社會資源利用度，對低效率或無效供給者，降低資質，或重新選擇供給主體。

為保障社區社會組織的良性發展和多元支持體系的有效運作，有效地為社區居民提供公共服務，必須建立完善的監督機制。一是構建監督體系，構建政府、私人部門和第三部門密切配合、優勢互補、分工合理的多層次、多途徑、立體式的監管網絡，發揮審計、會計職能，做到上級抽查、財務自查、審計監督、輿論監督和群眾監督相結合。二是公開政府財政預算。保證財政執行從“暗箱”操作向陽光財政轉變，實現政府審批公開化、透明化，增強政府決策科學化、民主化。三是建立政府購買公共服務的問責制度。對在政府購買公共服務中的政府官員腐敗現象予以懲戒，減少失職、瀆職現象，提高公共服務水平。

（三）科學選擇多元支持體系的運行模式

廣州市政府向社會組織購買公共服務的具體模式主要有兩種（見表1）。從2010年廣州市政府購買公共服務試點以來，廣州市越秀區廣衛街、建設街、礦泉街、北京街、海珠區沙園街、荔灣區海龍街、天河區天園街、白云區金沙街、花都區新華街、蘿崗區夏港街等10個街道都是采用的政府支持型的社區社會組織運行模式。而海珠區江南中街、荔灣區逢源街、金花街，黃埔區黃埔街、白云區三元里街、番禺區橋南街、南沙區珠江街、南沙街、從化市街口街等10個街道都是選擇的街道辦主導型的社區社會組織運行模式。調查中不難發現，在后一種模式下，政府的手仍然能相當清楚地見于家庭服務中心的日常工作中，這導致社區社會組織的獨立性不強。一旦遇到日常任務比較繁重的時候，一些政府機構和單位便往往習慣性地把派來工作的社工當“自己人”用，而使得他們“不務正業”。這勢必制約了社區社會組織的健康發展。

在多元支持體系構建過程中，多元支持體系的運行模式可以多種多樣，社區社會組織的發展必須要結合社區特點，了解社區經濟、政治、文化發展條件、社區人口規模以及社區地理歷史背景，明確社區發展的優勢和弊端，因地制宜，揚長避短，科學地選擇適合社區自身的多元支持體系運行模式。只有構建起了符合社區實際的多元支持體系，社區社會組織才能健康發展，和諧社區才能得以實現。●

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