農業領域行政審批制度的改革與發展研究

摘 要：行政審批制度是政府行使行政管理職能的具體體現，上世紀末本世紀初，我國開始推行行政審批制度的改革，放寬部分事項的審批權，2009年起，杭州市開始推行“權力陽光運行”工程，旨在進一步提升行政審批制度的規范性和透明度，改革行政審批制度。農業領域相比其他行業而言，其行政審批事項具有內容多、范圍廣、程序復雜等特點，西湖區以“權力陽光運行”工作為切入點，針對農業領域的行政審批制度進行了調整和改進，取得了一定的成效，具有一定的借鑒意義和參考價值。

關鍵詞：農業領域 行政審批 權力陽光

行政審批制度是行政審核和行政批準的合稱。行政審核又稱行政認可，其實質是行政機關對行政相對人行為合法性、真實性進行審查、認可；行政批準又稱行政許可，其實質是行政主體同意特定相對人取得某種法律資格或實施某種行為，實踐中表現為許可證的發放。簡單的說，行政審批是指行政機關（包括有行政審批權的其他組織）根據自然人、法人或者其他組織提出的申請，經過依法審查，采取“批準”、、“年檢”發放證照等方式，準予其從事特定活動、認可其資格資質、確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為。

一、行政審批制度的現狀

行政審批制度是政府日常行政管理工作的重要內容，是參與社會經濟生活的具體途徑，也是行政權力具體行使過程的直接體現。隨著我國服務型政府建設的不斷深入，政府的角色從官本位的“管制型”轉向了民本位的“服務型”，而推動這種角色的實質性轉變的主要動力是行政審批制度的改革。各級政府通過逐步收縮行政審批邊界、規范行政審批行為、優化行政審批流程等來推動“服務型”行政審批方式的建立，進而實現行政審批制度的改革。

轉變政府職能，創新管理方式，服務經濟社會，方便人民群眾。是行政審批制度改革的核心， 2004年實施的行政許可法規定，凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，行政機關可以不設行政許可。在此基礎上，國務院《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）進一步擴大了這個原則的適用范圍，規定不僅僅是行政許可，其他行政管理方式，也應當遵循公民、法人、其他組織自主解決在先，市場競爭機制調節在先，行業組織或者中介機構自律在先，行政機關直接管理在后的思想和原則。

2011年11月召開的國務院會議上，溫家寶總理更是明確指出，要進一步清理、減少和調整行政審批事項，推進政府職能轉變。在突出三個重點領域中，就包括加大審批事項的清理、精減和調整力度，此外，非行政許可審批領域，清理一些部門和地方利用“紅頭文件”等對公民、企業和其他社會組織提出的限制性規定，沒有法律法規依據、不按法定程序設定的登記、年檢、監制、認定、審定以及準銷證、準運證等，要一律取消”，這更是為下一步進一步改革行政審批制度，擴大開放和自主程度指明了方向。

二、農業領域行政審批制度的特點——結合西湖區農業實際

農業領域由于有著自身的特點，因而是行政審批制度實施過程中較為特殊的一個領域。農業領域的行政審批事項以行政許可制度為主要實施內容。農業領域管理跨度廣，范圍大，內容具體，因此有著很多與一般性的行政審批制度不同的特點，具體表現在：

1、審批的事項涉及部門多，領域廣。以西湖區為例，農業領域的行政審批事項的實施機構分為農業機械、漁政管理、動物衛生監督（畜牧類）、農業產業管理等四個大類，共計72項許可、非許可事項（其中漁政6項，動物衛生監督5項，農業機械4項，農業19項，林水39項），直屬對應市農業局、市畜牧獸醫局、市農機站、市漁政站、省海洋漁業局等省市直屬直管部門共計十余個。

2、審批的事項審批程序復雜，步驟多。農業領域的行政審批事項，需要現場勘察和專家論證的事項眾多，涉及到上級業務審批系統的事項眾多，環節較為復雜，同樣以西湖區為例，需要現場勘查或專家論證的的事項占據了總數的87%左右，運用到上級業務系統的事項達到26%左右，運用到的上級業務系統涉及到國家、省級、市級三個級別，如果將區級自身的業務系統統計在內的話，運用業務系統的事項達到了100%。

3、審批的事項發生率較低。部分審批事項發生的概率很低，多年才發生一兩例；部分事項發生的背景已經發生了極大的改變，這都在一定程度上加大了審批工作的難度。

三、農業領域行政審批制度改革的經驗——以西湖區為例

西湖區農業部門著手推進行政審批制度改革，全力構建權力陽光運行機制，延伸審批平臺，實現市、區、鎮街、村社的“四級聯動”；落實審批職權，做到農、林、牧、水、漁“五線共進”，目前已經基本實現了行政審批事項100%網上運行的工作目標。

具體的做法，概括說來，可以歸納為“四級五線”工作法。一是強化責任，實現工作任務層層落實。在《西湖區農業局依法行政工作要點》中，將提高行政審批事項網上運行程度和權力陽光運行工作，作為全局性的工作予以強調。同時，在每年年初與各科室、單位簽訂的責任書中，對網上審批這項工作提出考核要求，通過文件和責任狀的形式，實現了“橫向到底，縱向到邊”的網絡責任狀形式，真正做到工作任務細化到個人。二是“四級聯動”，提高網上審批的即時性和便利性。農業領域的審批事項，申請對象大多為涉農領域的人員，其居住和工作場所大多為村（社區），針對這一現狀，為提高網上審批的便利程度，真正實現服務民生的宗旨，在區行政服務中心牽頭下，例如與雙浦鎮便民服務中心對接，以申請人居住地為基點，引導居民在家門口甚至足不出戶就可以實現審批事項的申請。針對上級業務系統和網上審批系統之間的數據交換問題，采取了“一崗雙責”的工作辦法，即對具體辦理該事項的工作人員，在完成上級業務系統數據操作的同時，將信息與審批系統實現共享，這樣就有效地解決了系統之間無縫對接的問題。三是“五線共進”，多部門共同推動網上審批的完備程度?？紤]到審批事項涵蓋業務領域廣、數量多的實際情況，農業部門采取了“工作聯系人”制度，即對每一個涉及到網上審批事項辦理的科室、單位，確定一名工作人員專門聯系此項工作，尤其是農、林、牧、水、漁這五條大線，確保這五條工作線的順暢溝通和有效推進，通過多方共進的方法，以2011年為例，共計辦理畜牧行政審批事項260項，漁業類116項，林業20項，水利39項，農業類（主要是農業機械）101項，實現了網上審批事項的全覆蓋。

對于農業行政審批和權力陽光運行工作帶來了卓有成效的進步。主要表現在一是提高了行政審批事項的便利度。申請對象可以通過更為便捷的手段申請行政許可和非許可審批和登記事項的辦理，免去了長途跋涉的不便。二是敦促行政權力的運行更為規范和陽光。在審批事項的操作過程中，網絡的數字監察平臺可以將辦理的要求、條件、流程、步驟、時限等信息都做到公開化和透明化，便于群眾的監督，從而進一步推動了依法行政的實現。三是行政效率得到有效提升。審批事項的網上全覆蓋運作，簡化了日常的辦理手續和流程，同時，通過短信通知系統，實現了辦理人員之間對于待辦事項的信息共享，使得各環節、各成員之間形成無縫對接，據統計，行政審批事項網上運作以來，事項辦理的時限縮短了33%以上，促進了行政效率的進一步提升。

參考文獻

[1]行政服務中心的缺陷、擴張及其演化——一個行政流程再造視角的經驗研究[J]. 王勝君，丁云龍.公共管理學報. 2010（04）

[2]行政服務中心：發展愿景、路徑選擇與趨近策略[J]. 張銳昕，秦浩.吉林大學社會科學學報.2010（05）.

作者簡介

張禮寬（1966-），男，漢族，福建省建甌市人，大專，單位：杭州職業技術學院信息工程學院。