城市基礎信息共建共享背景下的地下管線信息建設與管理

許丹艷，劉 穎，嚴建國，劉向南(. 南京市城市地下管線數字化管理中心，江蘇 南京 009； . 南京市規劃局，江蘇 南京 009； . 南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 0095)

近年來，隨著國家治理體系和治理能力現代化的不斷推進，“感知中國”理念、網絡強國戰略、國家大數據戰略等被相繼提出，智慧城市建設成為城市管理的重要內容[1-2]。智慧城市建設必須以城市基礎地理信息的共建共享為基本框架[3]，城市地下管線信息作為城市基礎地理信息的有機組成部分，承擔著為城市生產生活提供基本的能源、信息服務的重要功能，對保障城市規劃、建設和發展具有不可替代的作用，而地下管線信息的建設和管理也是當前城市管理中的突出問題之一[4]。自2014年《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》出臺后，全國各大城市全面開展了地下管線普查工作，并逐步建立起地下管線綜合信息系統。但隨著城市經濟社會的快速發展，各類地下管線信息也在持續變化之中，初步建立的綜合管線信息系統在管理體系、技術標準及有效利用等方面仍然存在著大量的問題。如何在城市建設快速發展的背景下，充分保障管線信息成果的現勢性、準確性、可靠性，是當前城市地下管線信息建設和管理中面臨的重大挑戰。目前國內對這一問題的研究主要集中在工程技術領域，對相關管理問題的研究才剛剛起步。南京市近年來在城市地下管線信息共建共享方面進行了積極的探索，本文試圖在分析我國當前城市地下管線信息建設與管理中的突出問題的基礎上，結合南京市的實踐經驗，探討地下管線信息共建共享的實現路徑，分析其面臨的主要挑戰，并提出可行的對策建議，以期為促進城市基礎信息共建共享和智慧城市建設提供重要的參考。

1 我國城市地下管線信息管理現狀及存在的問題

1.1 城市地下管線管理體制復雜，信息整合困難

城市地下管線種類繁多，資源權屬多樣，職能管理、行業管理、權屬管理等不同的管理體系相互交叉[5]，涉及從中央到地方不同行政層級的數十個行政、事業單位和各類企業；管線本身從投資、規劃、建設、運維到退出又可能處于不同的階段[6]；管理的單位、職能、層級、階段及管線本身的空間布局等多個不同的維度相互交織，使地下管線信息呈現高度的復雜性。長期以來，管線信息管理基本處于不同單位各自為政的狀態，管理部門、權屬單位、建設單位和測繪機構的地下管線信息未能得以有效地歸集和整合。在歷史數據尚未有效整合實現綜合管理的情況下，城市建設的快速發展又使新的管線信息數據迅速增加，新、老數據之間由于標準規范、管理手段和資料匯集方式等方面的差異，其接邊結合本身也存在一定的難度，這一切都極大地提高了管線信息整合的難度。

1.2 地下管線相關數據標準體系有待完善

我國針對地下管線探測及信息系統建設已經出臺了一系列數據標準，主要包括《基礎地理信息要素分類與代碼》(GB/T 13923—2006)、《城市測量規范》(CJJ 8—99)、《國家基本比例尺地形圖圖式》等標準化體系中的相關內容，以及《城市地下管線探測技術規程》(CJJ 61—2003)等專業標準，較好地引導和保障了各類專業地下管線的信息建設和管理。但在這些標準應用過程中，因為其涉及范圍較廣、要素描述概略性強，對實際建設管理中的一些細節問題還未形成具體、統一的標準規范，影響了管線信息管理的精確性[7-8]。

實踐當中，綜合管線與專業管線之間在空間位置、分類體系、屬性字段等方面存在諸多差異，如不同數據集中的同名要素由于管理精度的要求差異，在空間位置上往往并不重合甚至相距甚遠；在分類體系上綜合管線數據按照行業進行分類，每個行業分為管點數據與管段數據兩個圖層，而專業管線數據還需要按照設備設施類、配件類與保護類3個方面對數據進一步分層、分類和組織。這些因素造成管線數據的利用效率較低，綜合管線和專業管線長期存在“兩張皮”的困境。

1.3 專業管線信息平臺普遍存在，但信息共享利用機制難以建立

目前，各類專業管線權屬單位基于數據管理方式、數據使用者需求的差異基本上各自建設了相應的信息系統平臺，以實現數據的積累和專業信息化管理。但各個信息系統平臺之間難以相互兼容，從技術上給整合增加了很大難度，表1簡單列舉了南京市主要專業管線信息和綜合管線信息建設的差異。管線地理信息作為管線建設、規劃、管理的主要依據，一方面管線管理部門、權屬單位對綜合管線數據需求強烈；另一方面專業管線單位基于自身的業務功能也積累了大量的信息成果，為地下管線信息的綜合管理奠定了良好的基礎。但目前專業管線信息平臺既在技術上不能順利融入綜合管線信息平臺，同時在數據信息整合過程中又面臨系統之間安全性、保密性要求程度不一，部門之間信息整合協調機制不暢等問題，這導致地下管線信息的共享利用機制難以有效建立，極大限制了城市地下管線管理的效率。

表1 南京市專業地下管線權屬單位信息化建設情況

1.4 地下管線信息更新制度缺乏有效實施機制，信息管理滯后于建設現狀

城市地下管線信息管理是一個長生命周期的動態數據管理，貫穿地下管線規劃、建設、監管和運維的各個環節[9]。在使全面完成地下管線普查工作的情況下，如果后續的信息更新跟不上，也無法維持管線信息的現勢性和準確性。根據《城鄉規劃法》《檔案法》《城市地下管線工程檔案管理辦法》，地下管線建設單位在建設開工前，應調查相關地下管線數據，建設時應按照許可管位開挖、施工，建設后應及時提交地下管線竣工檔案。但目前由于缺乏管線信息更新的有效實施機制，上述法規的實際效力不足，各建設單位、專業地下管線單位不能及時實施地下管線竣工測量，不能主動及時匯交變化地下管線信息的狀況仍普遍存在。這造成城市地下管線的信息管理嚴重滯后于實際的建設發展，如何保障地下管線綜合信息的動態更新已經成為管理部門在完成管線信息普查后面臨的突出問題。

1.5 城市地下管線管理的法制建設相對滯后

地下空間的管理是近年來城市快速發展過程中所面臨的一項突出問題，隨著地下空間開發范圍日益擴大，各項管理的立法需求也日益迫切，這也使城市地下管線的立法工作迎來了機遇。目前，地下管線的法制建設總體上較為薄弱，明顯滯后于快速發展的建設實際。管線信息分散于不同的管理部門和權屬單位，要加強綜合信息管理必須有上位法作為管理的依據。但目前我國地下管線立法主要集中在地方特別是部門規章層面，各地的規范并不一致，地下管線的管理部門、管理節點和管理效果都不盡相同[10]，國家層面和地方層面立法上的缺失是地下管線管理主體分散、檔案管理混亂、地下管線重復建設和事故頻發的重要原因[11]。要解決城市地下管線信息綜合管理的問題，有效協調各類管線建設的有序進行，加強法制建設、提升法規效力已經成為一項刻不容緩的重要基礎工作。

2 城市地下管線信息共建共享的實現路徑

2.1 成立地下管線綜合信息管理職能機構

設置綜合管理機構，重視管線信息的集中管理是許多國家和地區有效管理城市地下管線的成功經驗[12]。近幾年來我國許多地區也先后成立了不同形式的管線信息綜合管理部門。管線信息綜合管理部門負責組織制定全市管線綜合信息管理的數據標準和政策規范，建設城市地下管線綜合信息系統，進行城市管線信息的收集、更新和共享利用。這既保證了管線綜合信息普查的快速實現和動態及時更新，也能在較短時間內實現管線信息的統一管理和資源共享。

2.2 建立與完善管線信息管理的制度體系

為促進管線信息共建共享，確保管線信息數據類型等無縫銜接，應從技術標準、管理規范、審批流程等各個層面進行管線基礎地理信息相關制度體系的建設和完善。通過結合國家的上位規程規范制定符合地方實際的“地下管線數據標準”“地下管線探測技術規程”等地方性文件，為整合地下管線數據、實現地下管線地理空間信息標準化提供基本依據。同時，通過聯合規劃局、住建委、財政局、交通局及城建檔案館等相關部門，將地下管線的竣工測量信息數據匯交制度納入審批管理流程，可以有效實現管線建設與信息維護的同步更新。

2.3 逐步完善地下管線信息的收集、存儲及動態更新管理體系

地下管線基礎地理信息的收集目前主要包括探測普查、竣工測量、修補測及權屬單位提供的專業地下管線信息等方面。其中普查、修補測數據在通過探測后經質量檢查直接錄入基礎信息系統庫；竣工測量數據則由建設單位和測繪單位通過系統申請，經材料完整性和數據信息質檢合格后入庫。具體流程如圖1所示。

圖1 管線信息數據收集入庫流程

在普查基礎上，建成地下管線地理空間信息系統和數據庫，作為地下管線信息儲存的主要載體。通過竣工匯交、外業巡查和現場核實等途徑，對管線數據變化區域開展修測，對管線數據未覆蓋區域開展補測，從而實現系統和數據庫中地下管線信息數據的動態更新與維護工作。

2.4 加強頂層設計，搭建管線信息互通共享平臺

在完成數據收集及系統入庫后，應制定頂層設計方案，以“數據—服務—應用”為主線，開發建設管線地理空間信息共享交換平臺，通過該平臺發布統一規范的數據和應用服務(如圖2所示)。初期，信息共享平臺可以單一專業管線為試點，進行管線綜合信息與專業信息的共享和管線數據動態更新。后期，根據管線用戶的多樣化需求，共享平臺在符合信息安全等級保護等相關要求的前提下，還將根據角色不同，實現不同數據類型、權限范圍等訪問控制。

圖2 管線信息互通共享平臺結構

2.5 不斷深化管線信息共建共享的實踐應用

地下管線信息建設的成果通過在城市規劃與建設、城市道路施工、河道整治等各項工作中的應用，一方面能夠有力保障城市建設和環境維護，另一方面地下管線信息的準確性也可以得到進一步地驗證和動態更新。同時，通過利用信息成果開展管線間安全間距和碰撞分析，還能及時加強對地下管線的隱患排查，強化監控預警，進而加強地下管線統籌管理、綜合設計，盡可能避免并逐步消除因地下管線碰撞帶來的安全隱患。

3 城市地下管線信息共建共享面臨的主要挑戰

城市地下管線信息的建設與管理已在城市建設中初步發揮了積極的保障作用，有效避免了重復建設，節約了建設成本，但由于管線信息的共建共享平臺搭建仍然處在初期階段，從今后的工作來看，依然面臨著挑戰。

3.1 地下管線信息管理需要加強地方立法

鑒于地下管線信息管理的復雜性和全國層面立法的缺失，要有效落實國家關于城市地下管線建設管理的要求，通過地方立法，進一步規范地下管線規劃、建設、管理等環節，明確地下管線建設單位、管線主管部門和管線信息主管部門在管線管理中的職責，形成地下管線信息共建共享的法律支撐已經刻不容緩。

3.2 地下管線建設管理急需長遠規劃

地下管線綜合信息管理工作剛剛起步，要有力推進這項工作的長期開展，滿足城市規劃、建設、運行和應急需要，使之成為智慧城市的有機組成部分，需要加強對地下管線信息建設的長遠規劃，在制度建設、數據覆蓋、數據利用及動態更新等方面提出明確的目標和路徑。在綜合管廊建設方面，更需要管線綜合信息主管部門發揮牽頭作用，及早編制布局規劃方案，引導城市未來發展[13]。

3.3 管線信息范圍要逐步實現“全覆蓋”“一張圖”

目前，大部分城市雖然開展了管線探測普查，但管線數據仍未能實現全覆蓋，特別是非公共空間的探測普查還在試點階段。要充分發揮管線信息共建共享的效力，信息的完整性、全面性尤為重要。目前應進一步加強管線信息普查的工作力度，盡快實現管線信息的“全覆蓋”和“一張圖”，達成管線信息的全面共享。

3.4 管線信息共建共享的長效機制仍待探索

目前管線信息的共建共享初步成形，但要形成管線數據共建共享的長效機制，一方面需要積極學習和總結國內外共建共享建設的經驗；另一方面要針對各管線主管部門和管線產權單位深入調研和溝通，圍繞專業管線數據信息、數據結構及所使用的數字化平臺，研究、確定不同管線相關單位之間的共享內容、共享方式、共享標準等，探索不同數據格式、不同系統平臺之間的共享和共建方法，為管線信息共建共享平臺開發奠定堅實的基礎。

3.5 管線信息的保密制度尚待完善

城市地下管線信息數據是國家保密數據，管線數據的共享應用必須以有效的安全保密措施為前提。但目前國家相關文件僅規定了地下管線紙質檔案的保密事項，對管線電子數據的保密事項尚無明確規定[14]；同時，管線權屬單位、信息數據使用單位對管線信息保密程度的理解和要求也各不相同，這給信息的共享互換工作帶來了一定的難度。如何盡快完善相關制度，對涉密信息實施分級保護，有效保障信息安全已經成為當前需要解決的一個重要問題。

4 政策建議

4.1 加快建設完善地下管線信息管理的法律體系

目前，全國各地已出臺了大量地方性的地下管線管理辦法甚至條例，積累了比較豐富的管理經驗，在此基礎上，結合相關法律法規中已有的條款，應盡快制定出臺全國性的地下管線管理的專項法規，對地下管線管理的環節、相關部門職責、信息安全、違法責任等作出一般性的規定，為地方城市地下管線管理提供直接的上位法依據。

4.2 優化完善城市地下管線信息管理的組織機構

城市地下管線猶如城市肌體的“血脈”，要加強管線信息的建設和管理，有效的組織保障必不可少。但目前許多城市地下管線信息的職能管理部門都只是行政層級較低的事業單位，在相關法律和政策不盡完善的條件下，協調城市相關專業管線權屬單位存在諸多困難[15]，難以保證各項綜合管理工作有效落實。建議以地方主要領導牽頭負責成立城市地下管線綜合管理委員會，對地下管線的規劃、建設和協調管理進行決策，管線信息管理部門主要承擔綜合信息的建設、管理等具體業務工作。

4.3 加強城市地下管線的規劃編制管理

要引導城市地下管線的規范建設，圍繞城市規劃做好管線發展的規劃編制至關重要。今后應積極利用目前管線綜合普查的信息成果，在城市規劃特別是控制性詳細規劃層面對公共區域的管線進行優先布局，為各類地下管線預留管位，有效、集約利用地下空間。對有條件的城市新區，應積極結合綜合管廊的建設試點，優先開展綜合管廊規劃編制。在規劃控制的基礎上，加強管線建設的規劃審批和竣工匯交等扎口工作。

4.4 大力推進城市地下管線的“一張圖”建設

地下管線信息管理的工作歷史負擔較重，基礎也比較薄弱，目前盡管管線普查工作基本完成，但非公共區域的普查及與公共區域的網絡整合，地上地下管線信息的整合，以及現狀管線與新建管線信息的整合等還有很多的基礎工作要做。為高起點做好管線信息建設工作，全方位提升管線信息共享交換效率，大力推進城下管線空間地理信息的“一張圖”建設，發揮管線信息管理的“軟”基礎設施功能，是今后管線信息建設中的重要內容。

4.5 加強地下管線信息管理的技術研發和應用

不同專業管線的差異性和復雜性既要求在管理中形成相關單位之間良性的協調聯動機制，也需要在管線的探測、普查，管線信息系統的建設方面加強新技術的應用和研發，以應對城市地下管線建設快速發展的現實。在信息管理方面，積極應用各種新媒體手段，增強新建管線信息匯交的便捷性和即時性，加強管線公共信息的發布，以促進管線建設、運維中的公眾參與。通過技術手段的更新和應用保證管線信息管理的持續服務能力。

5 結 語

城市地下管線信息建設與管理是“智慧城市”建設中重要的基礎性內容，其多樣性和復雜性也決定了這是當代城市發展中面臨的重要挑戰之一。國家層面的立法和管理體制改革仍有賴于地方對管線信息建設和管理的積極探索。本文結合南京市的實踐經驗，系統分析了地下管線信息管理中的主要問題，探討了管線信息共建共享的實現路徑和面臨的主要挑戰，并據此提出了相應的政策建議，供決策者在立法、規劃、技術和管理體制等方面參考。

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