淺析PPP模式中的利益相關(guān)者關(guān)系

【摘要】目前，為剝離政府債務(wù)，PPP模式變得越來越流行。但由于涉及眾多的利益相關(guān)者，PPP模式也加大了項目實施的難度。本文從理論出發(fā)，歸于實踐。先分析了PPP模式中利益相關(guān)者的理論關(guān)系，然后以孝感文化中心為例作分析，最后提出建議為他地PPP模式的實踐提供參考。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 利益相關(guān)者 合作關(guān)系

一、PPP模式中的利益相關(guān)者

PPP模式中的利益相關(guān)者，是指所有受到PPP項目的影響或?qū)PP項目造成影響的組織或個人。對利益相關(guān)者進行分類大致可以分為公共部門和私營部門。前者包括了政府、公眾等希望實現(xiàn)社會福利最大化為目標(biāo)的群體，而后者包括了項目公司、實施公司和投資者等追求自身利益最大化目標(biāo)的群體。

二、不同利益相關(guān)者間的沖突

（一）追求的目標(biāo)存在差異

PPP模式中的公共部門，其行為遵循的目標(biāo)是基于公共利益最大化而言的，追求的是社會福利的最大化。而私營部門則遵循的目標(biāo)則是基于自身利益而言的，是追求利潤的最大化，兩者有較大的差異。這種差異會導(dǎo)致兩類部門在行為驅(qū)動、行為特征以及行為方式上會發(fā)生偏離甚至背離或沖突。

（二）權(quán)責(zé)的平衡十分脆弱

在PPP模式中，公共部門與私營部門的地位不總是平等的，而兩部門內(nèi)部也會由于各方訴求的不一致造成契約權(quán)責(zé)制定的困難和執(zhí)行的不確定。實踐中，公共部門往往擁有者最權(quán)威的資源，處于主動地位，如果不能很好的平衡各個利益相關(guān)者的價值、利益，那么PPP模式通過契約形成的權(quán)利與責(zé)任的平衡是脆弱的，不穩(wěn)定的，容易因受到各種外部因素的影響被打破。

（三）公眾的認知有所誤解

雖同屬于公共部門，都以追尋社會福利最大化為目的，但由于信息不對稱和理解的立場不同，公眾對PPP模式的可行性評估與政府通常存在較大差異。尤其是在我國，“大政府”的情結(jié)已經(jīng)深入人心，公眾難以突然接受PPP這種提新型的提供公共服務(wù)的方式。因為對私營部門的不信任，懷抱疑慮的公眾打一開始便會對項目設(shè)立一個很高的期望，如果項目的實施結(jié)果最終不符合公眾的期望，很有可能對政府產(chǎn)生嚴(yán)重的負面影響。

三、利益相關(guān)者關(guān)系的處理實踐

孝感市文化中心是財政部編制的PPP模式示范案例，是一個在建項目轉(zhuǎn)PPP模式的項目。一期土建工程由孝感市城投公司發(fā)包，中交四公局承建。轉(zhuǎn)PPP項目后，孝感文化中心項目的實施機構(gòu)是孝感市文化體育新聞出版廣電局，項目公司孝感市金槐文化傳媒有限公司，貸款銀行包括中國進出口銀行湖北省分行銀團和國家開發(fā)銀行。項目投資由政府方出資、社會資本方出資和銀行貸款共同構(gòu)成，項目已取得初步成果，其關(guān)系管理經(jīng)驗也能為其他PPP項目提供有利參考。

（一）通過協(xié)議實現(xiàn)在建項目轉(zhuǎn)PPP模式的無縫對接

政府和企業(yè)的行為是多樣性的，只有在合同的約束下才可能實現(xiàn)共同的目標(biāo)，這說明了合同對于公共部門和私營部門合作關(guān)系的重要意義。但對于在建項目轉(zhuǎn)PPP項目而言，合同主體會發(fā)生改變。對此，孝感文化中心提供了新的思路，即在充分考慮在建項目的實際需求、內(nèi)容完整性以及實施主體一致性的前提下，通過對存量資產(chǎn)的評估，并以存量資產(chǎn)入股項目公司，可以將原有的在建項目的合同關(guān)系完整地轉(zhuǎn)移給新進的項目公司，并通過新的協(xié)議條款在有效化解原有項目存量債務(wù)的同時，排除可能由于產(chǎn)權(quán)不清留下經(jīng)濟糾紛的隱患，為政府積極開展與社會資本合作贏得更有利的條件和主動權(quán)。

（二）通過風(fēng)險識別和分配促進PPP模式實現(xiàn)“雙贏”

PPP模式并不是要將風(fēng)險完全由公共部門轉(zhuǎn)移給私營部門，而是要根據(jù)各方特點合理分配風(fēng)險，否則合作會因為風(fēng)險與收益的失衡而落敗。

在風(fēng)險識別和分配方面，孝感文化中心一是搭建起社會資本風(fēng)險和政府風(fēng)險以及雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險框架，識別出5個維度30多條風(fēng)險目錄，并逐一進行分配；二是形成了良好的制度框架與監(jiān)管體制，通過相關(guān)配套安排、激勵措施來處理預(yù)期風(fēng)險，并通過權(quán)責(zé)明晰的監(jiān)管體制緩解風(fēng)險，從而提供公私兩部門合作關(guān)系的良好環(huán)境，促進公共部門與私營部門在存在利益差異的情況下達成共識，形成長期有效的合作關(guān)系，最終實現(xiàn)“雙贏”。

（三）通過豐富利益相關(guān)者主體實現(xiàn)PPP模式多元化

文化中心項目還引進了咨詢公司、外部培訓(xùn)機構(gòu)等新的利益相關(guān)者主體，一方面實現(xiàn)了項目利益相關(guān)者主體的多元化，另一方面完善和規(guī)范了項目的實施。尤其是在我國的實踐還不成熟的背景下，各方利益相關(guān)者對政策的理解會、價值觀、目標(biāo)都需要第三方的疏導(dǎo)和引領(lǐng)才能趨于一致。在孝感文化中心項目實施過程中，一是組建了專業(yè)團隊、培訓(xùn)學(xué)習(xí)。二是聘請了咨詢公司、會計事務(wù)所、法律事務(wù)所等從事相關(guān)工作。這為本項目的順利推進提供了強有力的智力支持，不僅保證了本項目規(guī)范實施，也為孝感市開展PPP業(yè)務(wù)積累了豐富經(jīng)驗，培養(yǎng)了專業(yè)人才。

四、結(jié)論與建議

近年來，PPP模式因為能有效緩解財政壓力、提供高效的公共服務(wù)而備受地方歡迎，但也因其較傳統(tǒng)方式有更復(fù)雜的利益相關(guān)者構(gòu)成，在實踐中想取得成功也是相當(dāng)困難的，因此要充分重視項目推進過程中對不同利益相關(guān)者的訴求和偏好，并做好風(fēng)險的識別與分配。

（一）綜合利益，求同存異

實現(xiàn)不了利益相關(guān)方的利益平衡，就容易導(dǎo)致誤解、沖突和項目失敗。因此要建立起有效的溝通途徑，采取一切辦法盡量平衡各方利益，盡可能地滿足各方利益相關(guān)者的訴求，避免合同安排不當(dāng)和不同的立場造成的各方之間的摩擦。而在PPP模式中占主導(dǎo)地位的公共部門，尤其要在管理過程中了解其他利益相關(guān)者的偏好，通過激勵政策鼓勵私營部門積極應(yīng)對風(fēng)險，實現(xiàn)真正意義上的“雙贏”。

（二）建章立制，尋求合作

由于利益相關(guān)者的行為是可變的，使得益相關(guān)者的行為充斥著不確定性。因此，有必要建立一種適用于PPP模式的普遍行為準(zhǔn)則，便于掌握和預(yù)測特定情況下的利益相關(guān)行為者是如何經(jīng)常表現(xiàn)的，以此尋求長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，規(guī)避那些偶然且風(fēng)險性很大的短期合作。爭取形成動態(tài)的PPP治理結(jié)構(gòu)，強化在利益相關(guān)者之間共享和分配責(zé)任、責(zé)任、利益和風(fēng)險合理性。

（三）提升服務(wù)，贏得信任

信任是PPP模式成功的關(guān)鍵，在公眾對PPP模式還為完全接受之際，公共部門應(yīng)加快提升服務(wù)水平，強化項目管理，打消公眾顧慮，從而贏得公眾信任，為項目鋪平道路。

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作者簡介：余楊昕（1989-），男，漢，湖北紅安人，學(xué)歷：碩士研究生，單位：湖北職業(yè)技術(shù)學(xué)院，研究方向：金融管理。